多哈回合农业谈判的主要难点与关键问题

多哈回合农业谈判的主要难点与关键问题

内容摘要：多哈农业谈判已经历时近十年，虽然在农产品市场准入、国内支持、出口竞争等议题达成一定共识但各方在一些关键领域分歧仍然较大农业谈判困难重重。本文在初步分析农业谈判各方主要分歧的基础上，剖析目前农业谈判存在的关键问题。关键词：农业谈判分歧多哈回合

一、目前农业谈判的主要难点

第一市场准入。目前谈判各方的分歧主要包括敏感产品、特殊产品的数量和待遇以及发展中成员的特殊保障机制（SSM）等保障措施。从特殊保障机制SSM ）发达成员与发展中成员立场差距较大。（看其中发展中成员G33G33也称“特殊产品和特殊保障机制联盟” 在SP 和SSM 的立场趋向一致要求建立只有发展中成员才能享有的SP 和SSM。主要包括印度尼西亚、韩国、印度、中国、多米尼加等45 个成员要求SSM 必须简单、易行且有效要求设置相对较低的触发水平当农产品进口量超过前 3 年平均水平的110时就可触发SSM 对其征收附加关税，且总税率水平（即现行税率加附加关税）可超过乌拉圭回合约束税率。但美国、凯恩斯集团凯恩斯集团极力推动农产品贸易自由化，主张实质性大幅度削减关税和关税高峰，取消出口补贴，有阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、南非、泰国、马来西亚等15 个成员组成是多哈谈判的进攻方则提出应设置较高的触发水平、较低的附加税率、严格的约束税率和启动数量限制。要求进口量超过前 3 年平均水平的140时才可触发

SSM、征收附加关税该产品的总税率水平不应超过乌拉圭回合约束税率。同时还要求1 年内最多只能有2.5的税目可以触发SSM。对于敏感产品（SP），虽然谈判各方已就发达成员敏感产品数量为农产品总税目的4、发展中成员为6取得共识但日本、加拿大要求额外指定4的敏感产品，即总税目的8。2009 年10月，美国也要求享有日本和加拿大等适用敏感产品额外数量相同的权利。此外关税封顶、关税升级、关税简化、关税配额、热带产品、特惠侵蚀等问题也没有达成共识。

第二国内支持。主要分歧集中在美国对扭曲贸易的国内支持总量OTDS的削减承诺上。凯恩斯集团、发展中成员要求美国必须将基期OTDS 削减75使OTDS 约束水平控制在130 亿美元。但美国仅同意将OTDS 有条件地削减70 使约束水平保持在144.6 亿美元而且要求其前提是发展中国家必须保证市场准入条件的实质性改善。此外2008 年12 月的《农业模式修正草案（第四稿）》以下简称“模式修正草案” 对美国“新蓝箱”的特定产品支持做出里外规定。即在符合“蓝箱”支持总量限额（不超过基期农业总产值的 2.5）总体要求的情况下，美国特定产品的“蓝箱”支持，以《2002 年农业法》允许的特定产品最大法定支出比例为基础，每项产品的支持可达到2002 年农业法支出水平的110或120 谈判各方对此比例尚未达成一致，这项专门为美国反周期补贴设定的例外规定遭到发展中成员的强烈反对。，

第三棉花补贴。非洲棉业四国（C4）非洲棉业四国协调组（C4）

由贝宁、布基纳法索、乍得和马里组成主张发达成员尤其是美国取消棉花出口补贴大幅度削减棉花的国内支持要求美国必须大幅度削减棉花补贴。但美国提出在解决整个农业问题之后再解决棉花问题并要求在未获得新兴发展中成员农产品市场进一步开放承诺之前，不承诺削减任何棉花补贴，导致谈判陷入僵局。

二、影响多哈农业谈判进程的关键问题农业历来是谈判的难点问题。关贸总协定（GATT）于1986 年启动的乌拉圭回合谈判农业首次被纳入多边谈判。由于美欧在农业补贴问题上的巨大分歧导致谈判多次陷入僵局，使本应在1990 结束的乌拉圭回合谈判推延 4 年才结束，最终在1994 年达成《乌拉圭回合农业协定》。与乌拉圭回合相比多哈农业谈判涉及议题更广、谈判目标更高、各方利益冲突更大，农业谈判面临的形势更加复杂、挑战更加严峻。分析表明多哈农业谈判历经10 年仍没有达成一致，有多种复杂的影响因素，突出表现在以下几个方面。

第一各方利益冲突尖锐协调难度大。如上所述各方在特殊保障机制SSM 、敏感产品等市场准入问题上的分歧以及在削减扭曲贸易的国内支持总量OTDS 、蓝箱支持、棉花补贴等国内支持议题的矛盾冲突深刻反映在多哈农业谈判中既有发达成员和发展中成员的尖锐矛盾也有农产品出口国与进口国的根本冲突还有老成员和新成员的利益博弈各种利益关系错综复杂谈判难度比任何领域大。特别是相对乌拉圭回合而言多哈谈判形成了代表发展中成员利益的G20G20 协调组成立于2003 年9 月WTO 坎昆部长会议前夕代

表发展中成员利益主要包括阿根廷、巴西、中国、印度、印度尼西亚、泰国、南非、乌拉圭等23 个成员以及在某一议题上具有共同利益的G33、ACP即非洲、加勒比和太平洋地区国家（ACP）。协调组等多种谈判利益集团，农业谈判出现明显的组团化、集中化趋势，在一定程度上改变了谈判力量对比，使农业谈判更易出现僵持、对峙局面。

第二，多哈回合采取一揽子谈判机制，使各领域谈判相互关联挂钩，增加了农业谈判的技术难度和复杂性。农业谈判作为WTO 一揽子谈判的组成部分，既影响整个谈判进程，也受其他议题谈判进展的影响。如一些发达成员（特别是那些没有农业出）利益的发达成员，要求发展中成员必须大幅削减非农产品关税，将部门减让结果与整体非农产品市场准入（NAMA）水平挂钩，增加了农业谈判承诺的复杂性。这种一揽子谈判机制，决定各方不到最后一刻，不会就农业问题达成最终交易。

第三，发达成员继续主导农业谈判，成为影响农业谈判进程的主要障碍。一方面，发达成员通过增加敏感产品、新蓝箱等例外措施，企图继续维持其对农产品的高关税、高补贴。另一方面，发达成员联手对发展中成员施加压力，要求发展中成员进一步开放农产品市场。如在OTDS 削减、敏感产品，以及涉及给予发展中成员特殊差别待遇的SSM 等关键问题上，发达成员缺乏必要的灵活性坚持要求发展中成员作出让步，激化了发达成员与发展中成员的矛盾使农业谈判进展缓慢。

第四，美国缺乏必要的政治意愿和谈判动力，没发挥应有的领导作用。其一，奥巴马政府上台初期，贸易问题并没有被放置重要位置，医疗改革、气候变化、国际金融危机等分散了参与多边贸易谈判的精力。而多哈谈判要求美国承诺大幅削减农业补贴，这有可能对美国的中期选举产生重大影响，奥巴马政府不愿冒此风险，因此缺乏推动谈判的政治意愿和动力。其二，巴马政府上台后，对农业和非农谈判已有的成果进行了评估，认为已有模式草案对美国不利。强调“在发展中成员没有承诺进一步向美国农产品开放市场之前，其不会支持拟议中的全球贸易协定”。其三，对农业谈判策略进行调整，2009 年5 月初，美国与加拿大联手提出“越过模式”（Skipping Modalities）即试图将谈判焦点转移到双边谈判，逐项讨论关税减让，撬开发展中成员农业市场。虽然遭到拒绝，但一定程度上形成了多边“模式草案”谈判为主、双边就“可能的减让承诺”谈判为辅，多边与双边同时推进的“双轨谈判”（two-track negotiations）的格局。2009 年10 月，美国又表示因国内压力要求享有加拿大、日本等适用敏感产品额外数量的同等权利，将矛盾焦点由OTDS 削减转向敏感产品，进一步增加了农业谈判的复杂性和不确定性。

此外，2008 年9 月国际金融危机爆发以来，美国等发达成员贸易保护主义大举抬头、甚嚣尘上，对农产品、非农产品，（钢铁、纺织品）等，采取更加严厉的限制措施，大幅增加对农业的补贴支持，给多哈农业谈判以及整个多边贸易体系带来严重影响，有可能进一步推延多哈回合谈判。