权力制衡理论基础

财政内部权力制衡的理论基础和必要性

政府预算在财政管理体系中处于核心地位，预算改革的推行和不断深化成为我国财政管理体制改革的焦点问题。自20 世纪90 年代末开始，我国自下而上地进行了一系列重大的预算管理制度变革，目前已初步建立起包括部门预算、国库集中收付和政府采购等在内的公共财政体系的基本框架。较之以往，本轮财政改革的重要性不言而喻，在一定程度上规范了政府收支行为，使得财政资金管理更加公开、透明、科学。但不可否认的是，目前政府预算管理中仍面临着诸多问题。党的十七大提出：“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这为我们完善预算监督制衡机制提供了指导思想。

孟德斯鸠认为，“从事物的性质来说，要想防止滥用权力，就必须做到以权力来约束权力。”权力制衡理论作为资产阶级民主制的基本原则，已经在世界上许多国家发挥巨大的作用。实际上，权力制衡理论不仅用于国家的层面，也广泛应用于政府内部管理。任何权力必须有制约才能保障其

正确行使，而能够制约权力的又只能是权力。迄今，权力制约的形式主要有两种:一是外在式，在权力者行使权力活动

之外，安排一个权力主体实施监督和控制的形式;二是内在式，在权力者行使权力活动过程中，安排各相关的权力主体与之相互制衡的形式。外在式监督制约是处于权力活动之外的一种约束力最，对监督受体来说，只能是一种威慑力量，使之不敢违法。当受监督者预期违法成本低干违法获益时，他就有可能从不敢为变成敢为。同时，由于监督权本身也

是一种权力，它也必须受到监督。于是就会产生一种监督权由谁来监督的问题，形成了监督无限累加的怪圈。这是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而内在式的制约是内在于财政运行过程中，各个权力主体之间在第一时间面对面的制约，从而造成一种主体不能违法的环境，因此内在式对企图违规违法者有着极强的预警作用，是一种从源头治理的好形式。

具体到财政领域来说，内部制衡是财政管理学的一个概念，制衡是相互制约或控制，使之保持平衡状态。财政内部制衡的内涵是指在财政管理系统内部，通过科学的职权分工和特定的制度安排，使各个业务管理主体在行使职权中形成的相互制约关系。它是在财政管理内部构造的预防违法犯罪，约束各个业务主体忠实履行职贵的内控机制，故亦称财政内部控制或财政内部制约。

传统意义上的财政监督和与权力制衡有明显的区别。在财政部的传统做法中，内审、纪检等对业务司局的资金管理分配权力的监督，是主要的甚至是惟一的权力约束。从逻辑上说，权力监督中的权力，是一种独立于资金管理分配流程外部的外在权力，从功能上说，它只能起到事后的作用。而权力制衡中的权力则不同，它是一种嵌入资金管理分配流程之内的权力。在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。权力的行使者不仅受到其他权力的约束，而且也同时约束着其他权力。这种约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，不仅更加及时有效，而且跳出了传统监督中“监督者由谁来监督”的无限累加怪圈。因此，我们应当将权力制衡作为权力约束最主要的形式，监督只是一种从属性的权力约束。

国外（主要指西方发达国家）在预算监督制衡的理论和实践方面都比较成熟，国内还主要限于理论方面的探讨，实践中正处于由传统的、非规范的预算监督机制向规范的做法过渡的阶段。回顾我国公共财政的改革过程，主要是由政府部门主导的，侧重于预算编制方法等技术的引入方面，在制度层面特别是预算监督制衡机制的建立上仍属薄弱环节，缺乏对公共财政资源决策和配臵权力的有效制衡和监督。根据我国的具体国情，现阶段强调监督制衡机制的古典预算原则

似乎比强调预算部门自由裁量权的现代预算原则更适合。在预算改革总体构架的取舍上,重新构建预算管理利益相关主体的共同治理结构,或许比在操作与规则层面引进某些先进管理手段更为迫切。如近两年推行的绩效预算改革，在开始阶段的技术操作层面推行得还算顺利，但由于监督机制的缺乏，导致其在随后的评价结果的落实上遇到了很大的障碍，影响了实质作用的发挥。因此，在公共财政改革的大幕开启后，下一步，预算改革的重点应及时转到制度建设上来，通过完善预算监督制衡机制，提高各相关主体的参与度，推进预算民主化进程。