韦伯官僚制在中国转型时期的运用及其完善

收稿日期：!""#$"%$"&作者简介：余丹丹’()&!$*，女，河南信阳人，华中师范大学管理学院行政管理专业!""+级硕士研究生，主要研究方向为行政管理法治化。

韦伯官僚制在中国转型时期的运用及其完善

余丹丹

’华中师范大学管理学院,湖北武汉-%"".)*

摘要：分析比照马克斯・韦伯的官僚制组织理论，不难发现官僚制在中国的现实运用中存在的主要问题有：

理性精神不足、法治理念薄弱和科学精神缺乏等。基于我国的国情考虑，欲完善之，具体做法是由

“权力行政”向“责任行政”转换；从“人治行政”向“法治行政”转换；由“单方行政”向“参与行政”转换；由“官僚行政”向“学习行政”转换。关键词：官僚制；理性；范式；完善

中图分类号：/+!%文献标识码：0

文章编号：(""+$-#"1’!""#*"-$""!!$"%

被称为“组织理论之父”的马克斯・韦伯提出的官

僚制组织理论自滥觞以来受到了普遍的推崇，成为现代社会经典性和普适性的社会组织形式和管理模式，尤其是在政府组织的领域中发挥了更为显著的作用。但随着社会环境的变化，由农业社会向工业社会再向

信息社会的转变，自()&"年代以来，

西方国家兴起了一个针对官僚制的行政改革的浪潮。本尼斯也曾预言“人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍”。然而，

笔者认为到目前为止各国尚未走出“官僚制”这个公共行政范式，不论是布坎南提出的“公共选择理论”，还是

基于此基础上奥斯本和盖布勒提出的“重塑政府”理论，无疑都是对韦伯官僚制的进一步渗透和完善,并未替代这种一直占主流地位的组织理论。对于中国的行政改革需要立足于自己国情和文化背景，而不是盲目的效仿和套用，创建具有实践指导意义的中国公共行政范式，是亟待解决的首要问题。

一、怎样评价韦伯的官僚制组织理论

“官僚制”通常指剥削阶级国家以相对专业化的官僚为主体所构成的政府的一系列制度和原则的总和。在管理学上泛指以授权———分层、集权———统一、命令———服从等为特征的当代组织形态。而韦伯的官僚制是建立在其整个社会“合理化”发展的假设的基础上的，韦伯自己把这种合理性官僚制称为工具———目的的合理性，这是区别以往的传统官僚制是从属于价值合理性。2(3’4.+*概括来说，韦伯官僚制的主要特点有以

下几个：’(*运作的非人格化。在官僚组织中，官僚之

间、官僚与顾客之间的交往与工作关系都有一定的准

则，不受个人感情或好恶的影响，在条例规章面前人人平等。这样排除了个人的好恶，使其在感情上保持中

立；’!*办公程序条例规章化。组织机构中的一般性工作、行为准则都被规范化、条例化和程序化，并写入工作手册。所有规章的制定都遵循可量化的程序，以达到可预见的结果，这样就保证了工作的稳定性、延续性，

又可以节省大量的人力物力，从而兼顾了公平；

’%*工作任务专业化。在官僚组织中，各种工作都被分配给不同的办公室，因而各办公室的工作也趋于单一化，这有利于工作人员在其工作领域不断发展学习，精益求精，也有利于社会大规模地培养训练专家，按需分配；’-*办公体制等级化。组织机构中的每一个管理功能都被定为一个职位，安上一个头衔，划归于一个特定的办公

室，赋予一定的责任与权力；’+*公、私分明化。官僚制

的设计把官员与其管理的物资和生产资料完全分开，官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资。所有支持组织运行的资源都由组织机构内部的官员分配使用，实现运作资源内部化。

从以上特点的分析，我们不难看出韦伯的理性官僚制作为社会化大生产与市场经济为主导的时代的产物，有着不少自身的优势，理性精神、法制精神、科学精神的运用避免了任性专断和感情用事，抛弃了经验管理过程中的人治因素，带来了理性与效率。正如韦伯

所说“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集

!""#年第-期’总第.#期*

567-!""#89:9;<=567.#

行政论坛

0/>?5?@AB0A?CD AB?EF5D

权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”#!$但是，在韦伯理性官僚制发挥着它强大优势的同时，冲突和矛盾也孕育而生。许多学者都对官僚制深恶痛绝并提出系统批评，美国学者拉菲尔・韩莫尔在《官僚的体验》一书中，惊呼官僚现象异化社会，异化人类，使人们变成韦伯曾描述过的没有精神生活的专门家，没有良心的感官机器。指出人们将会生活在机械化的社会里，人性、道德、思维、多样化等等都会逐渐被同化，进而消失在官僚的一统天下之中。美国行政学大师沃尔多曾提出一个著名诊断就是：在追求管理效率和效益的过程中，不断壮大的国家官僚机制完全有可能会侵蚀民主，成为不受欢迎的权力机构。维克多・汤普逊是另一位当代组织理论专家，他指出了官僚组织是存在着形式主义，另外现代化社会的快速变化造成了知识老化但掌握决策权的头头们与拥有新技术知识但职位低微的新雇员们之间的紧张关系，从而影响他们之间良好合作的意愿。#"$

二、中国官僚制的现状及存在的问题

西方国家迫于政府机构内部的人员臃肿、财政开支日益加大的要求和供给能力的软弱带来的公众舆论的外部压力，纷纷掀起以市场化为导向的行政改革浪潮，以摒弃旧有的官僚体制。这些政府改革主要体现在下放权力、精简机构、减少规制，以及对官僚制中文官制改革。然而面对西方国家大刀阔斧地进行行政改革的同时，中国是如何面对自身官僚制的问题的呢？中国是否也应跟随这股强烈的改革浪潮呢？下面笔者根据中国的现状分析一下官僚制在中国的运用程度。

一是理性精神的不足。韦伯的官僚制是现代化的官僚制，即走向合理性的合理化的官僚制过程。他又把合理性区分为“形式合理性”与“实质合理性”，前者是合乎工具理性的科学性，指的是一种纯形式的、客观的、不包含价值判断的思维方式和立场，它主要表现为要求手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性。后者是指立足于某一信念、理想的合理性。根据韦伯的看法，现代化官僚制作为近代社会合理性发展的必然结果所体现的是形式合理性。#%$&’%!()%""*按照现代理性精神建立起来的行政组织要求用这种合乎理性的标准去权衡各种行政行为，但在我国缺乏这种现代理性精神，更多的是官员服从于自己的上司而非制度本身，人情行政，注重私利，长官意识存在泛滥。腐败事件不断发生，公务员并未按章办事，任意专断。

二是法治理念的薄弱。现代官僚制中的一切人员都要依法办事，任何人不能超越法律行事。而我国由于传统家长制作风的影响，人治思想还未能真正革除，许多法律还不很完善，这也造成了许多不法分子“钻法律的空子”。今年%月%日起实施的《公务员法》在推动我国的行政体制改革上起到了及时的作用，它对公务员范围的扩大、职位分类制度的完善、人事仲裁制度的建立、公务员自主意识和法纪意识的增强等等，均说明我国正慢慢的通过制定法律来强化中国的官僚制的发展。但中国行政法律法规还有很多滞后于其他立法，要想使法治观念深入人心，健全法律体系势在必行。

三是科学精神的缺乏。韦伯认为官僚制中的官员职位的取得是建立在契约受命的基础上，通过考试等一系列科学的程序取得，但目前我国公务员制度不论是制度层面还是操作层面都有违背这一要求的。在我国很多地方公务员考录制度没有真正贯彻下去，还实行着考录和调任双轨制，这极大地破坏了公务员内部整体素质，

“公开、平等、竞争、择优”的原则也没真正落实等等一系列问题。如今《公务员法》的颁布，有关部门应加强按新法去实施，杜绝违法事实发生，若有发生也应有相应的处罚措施，使《公务员法》真正的合乎其立法目的，而不只是流于形式。#+$

三、完善中国官僚制，创建具有实践指导意义的中国公共行政范式

“范式”概念最早是库恩在对“科学危机”与“科学革命”的研究中提出的。所谓“范式”，是指在某一领域内被人们所共同接受、使用并作为交流思想与认识的共同工具的一套概念体系、价值观念和分析方法。#,$“行政范式”作为政府共同体与社会共同体之间相对稳定的有意义的系统，对于政府共同体及其成员具有积极的塑造作用。其塑造作用主要表现在以下两个方面：第一，范式对政府共同体成员心理价值的建构与主导。在行政管理的领域中，政府官员之所以能成为“公共人”，即在于持有一种具有特定心理价值意义的信念。而观念范式在对政府官员心理价值的建构与主导上，使他们在管理活动获得成功的同时，也使他们成为具有共同心理价值意识的群体，从而也使他们成为真正的、维护公共利益的“公共人”；第二，范式对政府共同体成员行为方式的规范与训诫。库恩认为，根据共同规范进行研究的人也受同样的实践规则和标准制约。这种制约形成了一致的科学活动，也培植了科学共同体共同的行为方式。范式不仅规定了共同体成员的价值取向与行为空间，而且，范式尤其是规则范式中所具有的一系列规则，其既得的有效性与权威性常常规定着共同体成员参与活动的行为方式。

公共行政改革范式的选择根源于公共行政改革的价值选择。西方发达国家的公共行政改革范式深受其工业革命发展状况的影响-其改革步骤也基本上呈现出从强调效率的公共行政到突出公平公正的新公共行政-乃至到!.世纪七八十年代由于公平、民主价值的进一步深化所应运而生的新公共管理运动这样一系列的线性演进路线-其公共行政改革的价值取向也表现出一种单向突进趋势。而目前我国的公共行政价值取向不同于西方国家-呈现出在单一价值指导下由于多元社会形态共生而产生的多元价值取向。对于我国的公共行政范式的转换是基于我国所现有的国情考虑分析，在原有的行政组织体制上的完善和改进。具体的做法如下：

%/由“权力行政”向“责任行政”的转换

我国传统的行政模式在强调权力作用与功能的时候，却忽视了相应的责任要求与规定，权力的授予往往缺少具体明确的责任规定-或者没能从法律上与制度上对权力的行使课以相应的责任。因此，有权无责、权