马克斯_韦伯的官僚制理论

为了进一步阐述这一问题， 韦伯对权威和权力作了区分。他指出， 权力无视人们的 反对， 强使人们服从的能力； 而权威则意味着人们在接受命令时处于自愿。可见， 在权威 制度下， 下级把上级发布的命令看作是合法的。正是根据这种权威合法化的方式， 韦伯 对不同类型的组织进行了区分。他认为有三种合法的权威， 由此出现三种不同的组织形 式， 即“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化－ － － 合法化组织”。其中每一种组织形态 都意味着其独特的管理机构或管理体制。当然， 在现实生活中， 任何组织都可以是三种 组织形态的结合， 然而， 对于我们分析组织来说， 区分三种完全不同的组织形态， 还是十 分有益的。
韦伯认为， 在基于三种权威而形成的三种组织类型中， 与传统权威相适应的组织类 型效率较差， 因为其领导者不是按能力来挑选的， 其管理单纯为了保存过去的传统而行 事。基于超凡魅力权威而形成的组织则过于带感情色彩并且是非理性的， 其管理工作不 是依照规章而是依据神秘或神圣的启示来进行的， 而只有合理合法的权威才能作为行 政组织的基础。所以， 在韦伯看来， 只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理 想的官僚制”， 这也是韦伯倍加推崇的组织形式。应当注意的是， 韦伯在 此 所 讲 的 “官 僚 制 ”与 人 们 对 这 个 词 的 日 常 理 解 有 很 大 差 异 ； 而 这 里 所 谓 “理 想 的 ”， 也 并 非 是 指 应 当 或 合乎需要之意， 它是讲组织的纯粹形态或标准模式， 而在现实中的组织往往是多种形态 的混合。韦伯在此的目的是试图勾画出一种纯粹的、抽象的、标准的组织形态， 以此作为 参照系与其他社会组织进行对比和分析。
由于我国自始自终没有产生基于合法性的制度理性的官僚制， 我国的官僚主义和 西方产生在官僚制基础上的官僚主义不同， 我国的官僚主义产生受传统因素的影响很 多： 家长制的影响， 家长制的思维方式与作风仍在中国社会组织中有深刻的影响， 在经 济组织和政府组织中权力往往掌握在少数人手中， 民主集中制原则没有根本贯彻； 组织 活动的人治化倾向， 虽然从形式上看， 我国各级行政组织已经建立了完备的层级化和部 门化的机制， 但实际上行政组织的权力仍呈现出严重的人治倾向。因此， 从历史发展的 角度而言， 中国的官僚主义是官僚制发展不充分的必然结果， 我国的官僚主义与西方产 生在官僚制基础上的官僚主义不同， 中国的问题在于官僚制的发展的不足。
（ 三） 发展官僚制， 治理官僚主义 从我国的实际情况出发， 发展官僚制， 治理官僚主义必须从以下方面着手： １、运 用 法 制 化 提 高 行 政 组 织 的 理 性 化 程 度 。 在 治 理 官 僚 主 义 ， 就 应 该 培 养 理 性 精 神， 发展官僚制， 实行依法行政。中共十六大指出： “尤其要增强公职人员 的 法 制 观 念 和 依 法 办 事 能 力 。 党 员 干 部 特 别 是 领 导 干 部 要 成 为 遵 守 宪 法 和 法 律 的 模 范 。 ”依 法 行 政 就 是要政府履行法定职能， 按照法律规定的内容和程序规范行政。 ２、增强行政组织的开放性， 建立与社会主义民主价值实现想适应的官僚体制。不能 把 官 僚 制 与 民 主 对 立 起 来 ， 韦 伯 认 为 “国 家 行 政 中 官 僚 制 度 化 的 进 展 ， 是 一 种 与 民 主 同 时 产 生 的 现 象 ”“官 僚 制 度 机 构 通 常 是 以 铲 平 经 济 和 社 会 差 别 为 基 础 才 走 上 舞 台 的 。 ”我 们在官僚制的发展过程中， 坚持和健全党和国家的各项民主制度， 注重发挥人民群众的 民主参与的作用， 要注重加强基层民主制度的建设， 改革和完善决策机制， 加强对权力 的制约和监督。 ３、加强行政伦理建设。罗尔斯说： “一个人的职责和义务预先 假 定 了 一 种 对 制 度 的 道德观， 因此， 在对个人的要求能够提出之前， 必须确定正义制度的内容。这就是说， 在 大多数情况下， 有关职责和义务的原则应当在对于社会基本机构的原则确定之后再确 定”。对于我国的现状而言， 体制和制度的道德化， 首先要通过官僚制体系的组织结构和 行政程序的形式合理性的增强及技术化程度的提高， 来为行政人员的岗位责任能够得 到叫好的履行提供保证。其次“在制度安排中有着道德化的合理规范， 包 含 着 道 德 实 现 的保障机制， 同时， 已经确立的制度又是有利于道德因素的生长， 能够对行政人员的道 德修养的提高有着鼓励的作用
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理性官僚制这一组织形式属于目的合理性的管理行为， 体现了科学精神， 法制精神与理 性精神， 抛弃了经验管理过程中的人治因素， 避免了人性专断和感情用事， 带来了理性 和效率。
韦伯认为， “中国在秦汉时期开始从封建制向官僚制过渡， 但 这 也 仅 指 行 使 统 治 的 组织机构的形式即官制而言的， 至于具有行政管理技能的官员和理性的法律这两点， 在 秦汉以后的社会发展中都一直尚付阙如， 致使中国早期的官僚制萌芽一直未能发展为 现代官僚制。— ——韦伯把中国中国的行政管理与官僚制的几 个 特 征 比 较 最 终 得 出 ‘中 国 的 官 员 制 度 未 能 发 展 成 现 代 的 官 僚 制 ’这 一 结 论 ”。
三 、理 性 官 僚 制 理 论 对 中 国 官 僚 主 义 治 理 的 启 示 （ 一） 官僚主义的含义及特点。 官僚主义的含义我们前面已经讲过， 其基本特点主要表现在以下： １、组织及官员的封闭性倾向。组织和官员对组织环境的认知不符合实际， 并且对环 境的反应能力差。官僚主义习惯于在稳定的环境下循规蹈矩， 一旦面对 新 的 、不 稳 定 的 环境时， 难以及时调整； 运用命令手段进行控制。邓小平深刻指出官僚主义表现为命令 主义。官僚主义运用命令作为推进工作达到目的的重要控制工具， 命令不是从实际出 发， 而是从长官意志出发。 ２、组织活动的非理性导致的低效率。目的和手段的倒置使组织步入误区， 当官僚主 义为实现其目标而不断依赖其手段时， 手段日益成为管理的目的。目标置换成为低效率 的来源； 官本位导致的组织僵化和臃肿。官僚主义以官本位来维护组织的权威性， 导致 组织规模的无限膨胀； 对创新和变革的抵制， 官僚主义使组织成为脱离社会环境的封闭 系统， 无法适应当今社会环境的急剧变化， 从而表现出对创新和变革的抵制。 ３、行政行为缺乏行政道德基础。官僚组织缺乏社会责任， 不关 心 群 众 利 益 ， 把 自 身 的发展成为目的； 内部行政道德缺失； 一般组织成员道德水平有限。 （ 二） 中国的官僚主义主问题在于官僚制发展不足。 我们注意到官僚制本身包含的非理性成分。在一定意义上， 官僚制和官僚主义密不 可分， 它们之间的难以划分， 官僚制是孕育官僚主义的温床。于是人们的意识当中存在 这样一种错误意思， 一提到官僚制就把它同官僚主义等同， 通过上面的学习， 我们知道，
马克斯－ 韦伯的官僚制理论
! 董海军
如果说威尔逊等人的政治与行政二分原则为现代公共行政及科学研究确立了逻辑 前提的话， 那么公共行政科学化、技术化的道路则是由马克斯－ 韦伯开拓出的。正是韦伯 对官僚制问题的研究， 才在官僚制的历史发展中抽象出了公共行政的工具理性原则， 并 对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计。所以说， 韦伯的工作可以被看作是对 现代公共行政范式的确立。
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作界定， 但都不能作为一般意义上的官僚主义的定义。 二 、韦 伯 官 僚 制 理 论 的 主 要 内 容 韦伯对组织形式的研究， 是从一个基本问题开始的， 即人们为什么服从命令， 会按
他们告知的那样去行事？ 于是便产生了合法统治与权威类型的问题。韦伯首先分析了权 威在维持和支配一个社会组织中的作用。他指出， 任何一种组织都是以某种形式的权威 作为基础的， 权威能消除混乱、带来秩序， 没有权威的组织是无法实现组织目标的。
现的， 而韦伯则把它看作是现代社会占主导地位的权威制度。这一关于组织的权威制度 之所以被称为合理化的制度， 是因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段， 即： 这些组织好像是一架精心设计的机器， 旨在执行某些功能， 而机器上的每一个部件都为 机器发挥最大的功能起着各自的作用。同时， 这一关于组织的权威制度又被称之为合法 化制度， 因为在此类组织中有着一系列的规则和程序， 一定的时候在组织中担负一定职 务的组织成员则必须依据相应的规则和程序去行使他的权威。韦伯用“官 僚 制 ”来 称 呼 这种组织。
（ 三） “合理－ － － 合法化组织”在合理—合法化的组织中， 权威的基础是组织内部的规 则， 人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。此时的权威必须在组织中担任 一定的领导职务， 被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从， 在赢得服从这一 点 上 与 领 导 者 个 人 的 品 质 、能 力 、学 识 关 系 不 大 ； 此 时 领 导 者 与 被 领 导 者 之 间 在 法 律 上 显然是平等的， 各自都要受到组织规则的约束。这种类型的组织是以官僚组织的形式出
一 、官 僚 制 的 含 义 及 相 关 概 念 的 辨 析 （ 一） 官僚制。在现代政治学、社会学和管理学等学科的研究中， 官 僚 制 的 概 念 是 和 马 克 斯 － 韦 伯 的 名 字 联 系 在 一 起 的 。 官 僚 制 ， 韦 伯 用 的 原 词 是 ｂｕｒｏｋｒａｔｅ， 英 语 是 ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ，复 合 了 法 文 ｂｕｒｅａｕ 的 引 申 义 “放 书 桌 的 办 公 室 、官 邸 、办 公 场 所 ”，和 希 腊 文 ｋｒｔｏｓ 的“管理、治理、统治”之义。因此， “官僚制”（ Ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ） ， 通常可以理解为剥削 阶 级国家以相对专业化的官僚为主体所构成的政府的一系列制度和原则总和。在管理学 上 ， “官 僚 制 ”的 概 念 范 畴 得 到 了 极 大 的 扩 展 ， 泛 指 以 分 部— ——分 层 、集 权— ——统 一 、指 挥— ——服从等为特征的当代普遍的组织形态。官僚制曾在产 业 革 命 时 期 被 用 来 组 织 和 指导企业的生产经营活动， 尔后于马克斯·韦伯对其进行了总结并提出 了 系 统 化 的 理 性 官僚制理论， 从而奠定了现代组织理论的基础。需要指出的是， 由于官僚制概念， 运用的 非常广泛， 也没有一个关于官僚制的明确定义。所以， 在本文中， 如果没有特别指出的 话， 都是指韦伯的官僚制， 也就是说是指现代理性官僚制。 （ 二） 官僚主义、官僚政治。从一般意义上讲， 官僚政治与官僚主 义 是 相 通 的 。 一 方 面， 它皆用于贬损之意， 皆为世人所痛绝； 另一方面， 官僚主义是官僚政治的必然表现； 在某种条件下， 官僚政治又可以是官僚主义发展的最完备的形态。正是从此意义上， 人 们往往在相通意义上使用上述两个词。但严格来讲， 官僚政治是指一种社会政治形态， 它建立的稳定基础是官僚制度； 官僚主义是指某种思想指导下的方法、方 式 与 作 风 。 关 于官僚主义， 列宁曾说， “官僚主义一词在俄语中可以理解为地位观念。官僚主义就是使 事业的利益服从于升官思想， 就是特别注意地位而忽视工作。”（ 注： 列宁： 《进一步， 退两 步》， 《列宁全集》第 ７ 卷， 人民出版社 １９５９ 年版， 第 ３５７ 页。） 毛泽东 在 中 国 共 产 党 第 八 届中央委员会第二次全体会议上说， 官僚主义就包括许多东西： 不接触干部和群众， 不 去了解情况， 不与群众同甘共苦， 还有贪污、浪费， 等等。国内也有一些学 者 对 官 僚 主 义
在传统的权威制度下 ， 存在着两种组织形式， 一种是“世袭制”， 另 一 种 是 “封 建 制 ”。 在 实 行 “世 袭 制 ”的 组 织 中 ， 官 员 只 是 领 袖 个 人 的 奴 仆 ， 并 从 领 袖 那 里 获 取 他 们 的 报 酬 ； 而在采取“封建制”的组织中， 官员则拥有自己的收入来源， 并对领袖保持 着 一 种 传 统 上 的忠诚关系， 因此， 他们比“世袭制”形式下组织中的官员享有更大的自主权。
（ 一） “神秘化的组织”。这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格， 它 对 个 人 的 崇 拜 、迷 信 为 基 础 ， 如 对 宗 教 先 知 、军 事 领 袖 的 崇 拜 ， 对 这 些 人 的 超 人 能 力 、英 雄 主 义 精 神 、模 范 品 格 进 行 崇 拜 。 韦 伯 用 “超 凡 魅 力 ”一 词 来 说 明 领 导 个 人 的 人 格 。 借 助 于 这 一 特 性 ， 领 袖 成 为 超 脱 凡 人 、被 赋 予 超 自 然 和 超 人 的 权 力 ， 或 起 码 具 有 非 同 一 般 的 权 力 和 才 能 的 神 秘 人 物 。 在 韦 伯 看 来 ， 先 知 、救 世 主 、政 治 领 袖 就 属 于 这 类 神 秘 化 的 人 物， 而耶稣、教皇、则被韦伯视为具有这种权威的神秘人物。
（ 二） “传统的组织”在传统的组织中， 命令和权威的基础是先例和惯例。从前经常发 生的事情被看作是神圣的东西， 并由此确定了各种团体的权利和期望， 因此， 在这种组 织中， 习惯成为了伟大的仲裁者。领袖由于其在组织中所继承得来的地位拥有了权威， 而权威的内容则是根据习惯来确定的。当“神秘化的组织”通过世袭的 方 式 使 那 个 具 有 超凡魅力的权力得到继承时， 原领袖的那种超凡魅力或所谓神授的能力便成为组织的 惯例而固定了下来。这时， 就新领袖的权威而言， 起作用的就不再是该领袖的人格， 而是 其所担当的角色该领袖的权威是以对传统文化的信仰与尊重为基础的。