论行政规划中的行政事实行为

论行政规划中的行政事实行为

摘要:本文以行政规划为内容，分析其法律性质，将其严格区分为行政事实行为和行政法律行为，并从行政法角度对行政规划中的行政事实行为存在的必要性进行研究，最后再讨论其存在的问题并对其行为进行规范。

关键词:行政事实行为；行政规划；必要性；规范

行政事实行为，是行政活动中比较独特的一种，与行政法律行为相对，是行政机关或其工作人员在行使行政职权中针对特定事项、特定相对人所实施的。在现代多元社会中，不同利益博弈日益激烈，行政主体必须采取一定措施以统一步调，实现科学、和谐发展。行政规划正是这样一种重要的行政手段，它旨在确定各行政主体的共同目标，协调各行政主体之间的行动，使社会资源的效用、行政资源的效率达致最优状态。

一、行政事实行为概述

（一）行政事实行为的概念

对于行政事实行为的概念，目前还没有形成统一的表述。台湾的林纪东先生认为”事实行为，谓不发生法律效果，或虽发生法律效果，然而效果之发生，乃系于外界之事实状态，并非由于行政权心理作用之行为。”姜明安先生认为”行政事实行为是行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为。”笔者比较赞同姜明安先生的观点，它更明确的指出了行政事实行为的实质，即影响和改变事实状态。

（二）行政事实行为的特征

1、行政事实行为的主体是行政主体，只有行政机关及其工作人员行使行政职权时实施的事实行为，才称得上行政机关的行政事实行为。

2、行政事实行为是行政主体为实现一定行政目的而做出的，是与行使行政职权有关的行为。

3、行政事实行为不以产生特定的法律效果为目的，即是行政主体做出行政事实行为，并不追求与相对人之间产生、变更或消灭某种法律关系。

二、行政规划中的行政事实行为概述

（一）行政规划的概念

一般认为，行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定实现该综合目标所必须的各项政策大纲的活动。也就是说，行政规划本身是目标设定和手段安排的综合，这种综合性使得相对抽象的规划有具体的执行配套措施，从而使规划具有一定的强制性，成为其他行政行为如行政许可、行政处罚的依据。

（二）行政规划的分类

一般而言，根据行政规划是否具有法律的约束力而将行政规划分为:非拘束性行政规划和拘束性行政规划。1、非拘束性行政规划也称指导性规划，它是行政机关向外发布消息、判断、预测等，或表达一种建议或行政机关的一种意向。这类规划属于行政事实行为，不具有法律上的约束力。2、拘束性规划也称命令性规划、强

制性规划，它是说此种规划已经形成法律或者规范性文件，具有规范性与强制性，并经权力机关通过，在财政上已获得保障。这类规划属于行政法律行为，是一般意义上法律制度规范的重点。

（三）行政规划中的行政事实行为的类型化归属

以行政事实行为的功能指向为标准，将行政事实行为”类型化”为三种基本类型：辅助型行政事实行为、沟通型行政事实行为、服务型行政事实行为。而非拘束性行政规划行为属于职责型的行政事实行为，它是行政主体在其职能目标、职能任务导引下，在其职权范围内实施的各种履行职责的行政事实行为，属于辅助型行政事实行为的一种。

辅助型行政事实行为，是行政主体依据法定职权在法定职责范围内实施的对行政主体的主行政行为具有辅佐、帮助性质的事实行为。其特征表现在：一是目的上的服从性。二是形式上的附随性。三是功能上的修饰性。四是效果上的成就性。五是表现上的展现性。

三、行政规划中的行政事实行为存在的必要性

国家”十一五”规划首次将国家规划的指标体系分为两类：一类是通过引导市场主体行为，预期与期望实现的”预期性指标”；另外一类是主要通过依法加强管理和提供服务，必须实现的”约束性指标”。根据对行政规划的法律性质分析，预期性指标即”非拘束性规划”，属于指导性指标即行政事实行为。在现代市场经济社会行政规划中的行政事实行为具有其存在的现实必要性：首先是政府职能转变的需要。社会主义市场经济的发展，对政

府转型提出了迫切的要求。政府再也不能”使自己像家长一样地行事”了。政府必须更多承担制度供给和市场监管职责，强化其宏观调控职能，强化其基于长远和全局考虑的战略引导功能，引导社会、经济的健康发展。行政规划也在促进全能政府向有限政府转型过程中得到迅速发展。

其次是政府提供公共服务职能的需要。现代政府职能的公共性和有限性，决定了政府职能的核心内容应是公共服务。在全球经济日益一体化的背景下，必须以服务导向代替传统的政府中心主义。行政资源必须更多地用于服务社会、造福人民之中，政府也只有通过提供优质的公共服务，才能更好地证明自己存在的价值与合法性。

最后是政府履行行政指导职能的需要。政府的另一社会功能是引导和指导公民、法人和其他组织的预期和行为。行政规划在一定意义上说是兼具行政指导的某些特质，它与行政指导行为的这种耦合性，典型地反映了职能转变背景下行政行为方式的深刻变化。政府与市场合作关系的形成以及政府指导市场能力的提高，将是现代社会经济发展的重要条件。

四、行政规划中存在的问题及规范

（一）行政规划中存在的问题

首先由于我国尚未制定《行政程序法》，规划编制的程序制度相对缺失，使行政规划在动议、起草、审批等过程中，程序规范缺失，行政意志占主导地位，由此导致的规划内容的不科学和空泛性。

其次相关法律规范中设定的公众参与制度不足，规划的社会认可度不高，使规划制定中的民主参与成为可以由规划制定机关自由裁量的事情。

最后法律监督机制不完善，使行政规划行为常有侵害相对人的合法利益的情形，在责任政府、法治政府和服务政府的理念下，行政机关应对其行为负担起应有的法律责任。

（二）对行政规划中的行政事实行为的规范

行政事实行为规范的主要方面包括对行政事实行为目的的正当性规范、手段的适当性规范、内容的恰当性规范和形式的稳定性规范。根据上述四方面问题的核心可以归结为以下几点：

1.对行政事实行为的实际主体--行政人员的规范

端正其行为动机，加强法治意识的培养，提高法律知识水平，完善行政人员的法律综合能力；防止其权力滥用，以恒定的心态忠于职守，面对现实，克己奉公，廉洁自律，维护职业的圣洁。

2.对行政规划的制定程序的规范

合理的草拟过程和合法的确定过程是决定行政规划科学的重点。在行政规划的制定过程中完善的公民参与制度决定了规划的实践性和公众认可度，也决定了在实施过程中的顺利程度，行政规划必须充分保障行政相对人的参与权，实践中举行规划听证会无疑是主要的形式。同时不能忽视行政规划从目标设定到制定内容再到规划的通过这一过程的政府的职能，规范政府的行为就显得非常必要。