第十一章 中央与地方政府间的关系

2. 中央与地方政府间的收入划分
• 2.1 税收权
• • •
课税对象的流动性 税收的再分配功能 管理上的便利
• 2.2 融资权 • 2.3 定价权 • 政府服务及公共生产的产品的定价： 政府服务及公共生产的产品的定价： • ——P344-346
3．中央对地方政府的干预 ．
3.1 中央对地方干预的必要性 • 3.1.1 • 3.1.2 • 3.1.3 地区之间的收入差距 外部效应 地方偏好存在问题
B
公共品甲 D
3.2.2 专项补助（有条件补助） 专项补助（有条件补助）
• 非配套专项补助 • 配套专项补助 • ——封顶 封顶 • ——不封顶 不封顶
(1) 非配套专项补助
• 其他公共品
•
A
C
•
O来自百度文库甲
B
D 公共品
(2) 不封顶的配套专项补助
• 其他公共品 • C • A
• •
O
B
D
F 公共品甲
5.2.3 我国现行分税制的主要内容
（1）中央与地方职责的划分 • A．中央政府职责与提供公共产品范围 • B．地方政府职责与提供公共产品范围 • C．中央与地方政府的职责和提供公共产 品的交叉领域
（2）中央与地方收入的划分 ）
• A．中央固定收入 • B．地方固定收入 • C．中央与地方共享收入
5.2 分税制
• 5.2.1 我国实行分税制的原因 • ——中央收入少； 中央收入少； 中央收入少 • ——地区差距大； 地区差距大； 地区差距大 • ——体制不规范。 体制不规范。 体制不规范 • 5.2.2 我国实行分税制的目标 • ——增加中央财力； 增加中央财力； 增加中央财力 • ——缩小地区差距； 缩小地区差距； 缩小地区差距 • ——规范体制。 规范体制。 规范体制
• 要使地方政府成为理性的借债人，必须 要使地方政府成为理性的借债人， 有两个保证： 有两个保证： • 第一，与中央责任权力界限清晰 第一， • 第二，权力受地方公众的约束（民主的 第二，权力受地方公众的约束（ 决策程序） 决策程序） • ——公众的民主意识需要增强 公众的民主意识需要增强 • ——政府信息公开，财政透明，公 政府信息公开， 政府信息公开 财政透明， 众参政议政的意识会空前提高
4.2.3 从理论的角度评价
• 4.2.3.1 分权制的优势 • （1）鼓励政府间竞争 • ——蒂伯特（Tiebout）模型： 蒂伯特（ 蒂伯特 Tiebout）模型： • “以脚投票 到公共服务和税收的组合让自 以脚投票”到公共服务和税收的组合让自 以脚投票 己最满意的地区去。 己最满意的地区去。 • 几个假定：P493 几个假定： • 蒂伯特模型的局限和意义：P494 蒂伯特模型的局限和意义：
第十一章 中央与地方政府间的关系
1．中央与地方政府间的职责分工
• 1.1 资源配置职能分工
• • ——按照公共品的受益范围划分： 按照公共品的受益范围划分： 按照公共品的受益范围划分 全国性的公共品，属于中央政府的职责 全国性的公共品， 范围；区域性的公共品， 范围；区域性的公共品，属于地方政府的 职责范围。 职责范围。 • 全国性的公共品：全国边际效用=边际成本 全国性的公共品：全国边际效用= • 区域性公共品：本区域边际效用=边际成本 区域性公共品：本区域边际效用= • ——受益者与成本承担者统一，使公共品 受益者与成本承担者统一， 受益者与成本承担者统一 的规模满足效率要求。反之， 的规模满足效率要求。反之，则易偏离效 率点。 率点。
1994 1995 2000 2001 2002 2003 2008
• 5.3. 理论界的争议 • （1）现行制度很好 ） • （跟印度等国比较，中国的状况算 跟印度等国比较， 是非常地好了……） 是非常地好了 ） • （2）承认现行制度有问题，但觉得改 ）承认现行制度有问题， 革不现实 • ——从秦始皇以来就是中央集权 从秦始皇以来就是中央集权 • ——地方政府行为不理性，如果放权， 地方政府行为不理性， 地方政府行为不理性 如果放权， 就会乱
4. 2 划分中央和地方关系的形式
• 4.2.1 两个大类型 • 集权制和分权制 • 财政集权制：下级服从上级；财权财力的 财政集权制：下级服从上级； 分配由中央说了算；由中央统一税法。 分配由中央说了算；由中央统一税法。 • 财政分权制：中央与地方不是上下级关系； 财政分权制：中央与地方不是上下级关系； 中央和地方在各自的层面有税收立法权； 中央和地方在各自的层面有税收立法权； 中央与地方各自制定税法、 中央与地方各自制定税法、行使各自的职 责。
3.2 中央对地方政府的干预方式
• 无条件补助: 无条件补助: • • 有条件补助（专项补助）: 有条件补助（专项补助） • 非配套的专项补助 • 配套的专项补助 • 不封顶的配套专项补助 • 封顶的配套专项补助
3.2.1 无条件补助 • 其他公共品 • C I1 • I0 • A • E1 • E0 • • • O H G F •
• 4.2.2 两种类型的政治制度背景 • 政治制度的集权：下级政府首脑由上级政 政治制度的集权： 府首脑任命。 府首脑任命。 • 政治制度的分权：中央政府首脑由全国公 政治制度的分权： 民投票选举， 民投票选举，地方政府首脑由本地居民投 票选举。 票选举。 • ——每一级政府首脑都对选举（任命）他 每一级政府首脑都对选举（任命） 每一级政府首脑都对选举 的人负责
• 例如，某地发生特大自然灾害，中央 例如，某地发生特大自然灾害， 希望地方援助。此时怎么办？ 希望地方援助。此时怎么办？ • 按照公共财政的观点： 按照公共财政的观点： • 地方居民缴税给地方政府， 地方居民缴税给地方政府，就是要 求地方政府按照本地区纳税人的愿望 和要求办事，维护地方居民的利益， 和要求办事，维护地方居民的利益， 而不是去维护其他地区居民或者政府 的利益。 的利益。
2135 2449 4665 6002 7362 8240 22006 52.88% 50.73% 45.00% 45.70% 48.26% 47.95% 44.86% 56 / 44 52 / 48 51 / 49 53 / 47 55 / 45 55 / 45 55/45 30 / 70 29 / 71 33 / 67 34 / 66 31 / 69 30 / 70 27/73
• 4.2.4 实践中的情况 • 社会发展的历史表明：财权财力过于集中 社会发展的历史表明： 对社会的发展不利。 中，对社会的发展不利。 • ——世界各国的比较 世界各国的比较 • ——中国历代、以及建国以来各个时期的比 中国历代、 中国历代 较
5. 中国的财政体制
• • • • • 5.1 历史变革 建国初期：收支两条线（统收统支） （1）建国初期：收支两条线（统收统支） （2）50—70年代：侧重集中 50 70年代： 70年代 ——总额分成、分类分成 总额分成、 总额分成 1980—1993 1993年 财政包干（比例包干、 （3）1980 1993年：财政包干（比例包干、定额 包干：定额补助、定额上缴） 包干：定额补助、定额上缴） • 其中：1988年调整：增收分成、超收分成 其中：1988年调整：增收分成、 年调整 • （4） 一年一变和几年不变 • 总结：多次变更，无论是集中一些，还是分散一 总结：多次变更，无论是集中一些， 从根本上来说，都是由中央说了算。 些，从根本上来说，都是由中央说了算。
• 地方有自己独立的利益，地方政府应该按 地方有自己独立的利益， 照地方居民的愿望和要求办事。 照地方居民的愿望和要求办事。 • 由地方公众的代表投票表决是否援助、援 由地方公众的代表投票表决是否援助、 助多少、怎样援助。 助多少、怎样援助。 • 这样决出的结果，能够代表地方公众的愿 这样决出的结果， 望和偏好。 望和偏好。
（3）中央与地方政府间的转移支付 ）
• 计算公式： 计算公式： • 中央对地方税收返还数 = • 上年税收返还数×（1+当地“两税”增长率× 当地“ 上年税收返还数× 1+当地 两税”增长率× 0.3） 0.3）
中央对地方转移支付情况表
年份 转移支付 中央本级收 中央本级 转移支付占地方 亿元） 额（亿元） 入/地方本级 支出 地方 地方本级 支出/地方 本级支出的比重 本级支出 收入
• （3）应该从根本上改革现行制度 ）
• ——重新确认中央与地方政府之间在财权 重新确认中央与地方政府之间在财权 财力、责任方面的界限：税收权、融资权、 财力、责任方面的界限：税收权、融资权、 承担公共事务的责任
• 问题： 问题： • 现实中地方政府的行为如何？ 现实中地方政府的行为如何？ • ——不理性。如同一个长不大的孩子，需要依 不理性。如同一个长不大的孩子， 不理性 靠中央约束其行为 • 为什么地方政府长期都不理性？ 为什么地方政府长期都不理性？ • (父亲与儿子的比喻 父亲与儿子的比喻) 父亲与儿子的比喻 • ——与中央的责任、财权财力界限不清晰 与中央的责任、 与中央的责任
讨论： 讨论：关于地方政府融资权问题
• 政策：地方政府不允许借债 政策： • 理由：一旦地方政府拥有借债权，借 理由：一旦地方政府拥有借债权， 债行为会失控 • 变通的做法： 变通的做法： • ——中央政府代地方政府借债 中央政府代地方政府借债 • ——地方政府私下借债（普遍做法） 地方政府私下借债（ 地方政府私下借债 普遍做法）
(3) 封顶的配套专项补助
其他公共品
A C
O
G
B
D 公共品甲
4. 中央与地方政府之间的关系
• 4.1 确定中央与地方政府之间关系的思路 • ——地方政府的设立，是为了满足地方居 地方政府的设立， 地方政府的设立 民的共同需要（个人需要的加总）； 民的共同需要（个人需要的加总）； • ——中央政府的设立，是为了满足全国居 中央政府的设立， 中央政府的设立 公民）的共同需要（ 民（公民）的共同需要（个人需要的加 总） 。
• 地方政府代表本地区居民的利益，按 地方政府代表本地区居民的利益， 照本地区居民的意愿和偏好做事； 照本地区居民的意愿和偏好做事； • ——地方政府最了解本地区居民的意 地方政府最了解本地区居民的意 愿和偏好。 愿和偏好。 • 中央政府代表全国公民的利益，承担 中央政府代表全国公民的利益， 地方政府不适宜承担却又是公民所需 要的公共服务公共设施。 要的公共服务公共设施。 • ——国防、外交、收入再分配（人口 国防、 国防 外交、收入再分配（ 自由流动的条件下）、 ）、跨地区的公共 自由流动的条件下）、跨地区的公共 设施、宏观调控…… 设施、宏观调控
• 思考： 思考： • 若中央的愿望和要求与地方的愿望和要 求相一致，则没有矛盾； 求相一致，则没有矛盾； • 若中央的愿望和要求与地方的愿望和要 求不一致，应该如何解决？ 求不一致，应该如何解决？ • ——按中央的愿望和要求？ 按中央的愿望和要求？ 按中央的愿望和要求 • ——按本地区公众的愿望和要求？ 按本地区公众的愿望和要求？ 按本地区公众的愿望和要求
• （2）使产出迎合地方偏好 • ——偏好相似的人聚集在一起：解决偏 偏好相似的人聚集在一起： 偏好相似的人聚集在一起 好显示的困难 • （3）有利于地方在更好地提供产品和服务 方面进行革新
• 4.2.3.2
分权制的劣势
• （1）效率方面 P495-496 P495• A．外部性 • B．公共品提供中的规模经济 • C. 税制的低效 • （2）公平方面 • ——分权制下难以实行提高公平的再分配制 分权制下难以实行提高公平的再分配制 度。 • 结论：纯粹的分权制不利于社会福利的提高。 结论：纯粹的分权制不利于社会福利的提高。
•
•
1.2
收入分配职能分工
• •
•
——地区之间的收入再分配： 地区之间的收入再分配： 地区之间的收入再分配 ——各家庭、个人之间的收入再分配： 各家庭、 各家庭 个人之间的收入再分配： 中央政府负责， 中央政府负责，地方实施
1.3
•
•
宏观调控职能分工
——具有效益外溢性 具有效益外溢性 ——政策手段 政策手段 中央负责、 中央负责、地方辅助