减税与刺激消费的中美税制比较

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中国是一个中央集权制国家， 执政的稳定性使 执政党不必为选举而动摇既定的税收政策。 虽然在 改革开放以后， 利益集团的压力已经对政策有所影 响，但总体来看，税收政策的主导思想还是为国民经
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济发展服务的。 这几年由于改革发展和社会转型庞 大的财政支出需要， 中国的税收政策的特征主要表 现为税收“超常”增长，“增税”（而不是减税）成为一 种固定态势。 尤其是从 1998 年我国经济开始出现通 货紧缩以来， 国民经济在长达 5 年左右处于不景气 状态，但是我国税收收入增长速度一直高于 GDP 的 增长速度，税收弹性在1999 年一度达到了 2．16。 即使 是在 2009 年增值税转型全面推广，中央明确提出“结 构性减税”5500 亿元的背景下， 面对年初严峻的财政 收入形势，全国上下齐动员，开展了一场“中国式税收 战争”，“结构性减税”演变成了“结构性增税”。 ①全年财 政收入预计达到 68477 亿元人民币，增长 11．7％。 宏观 税负比例达 30％，高于美国和日本。 ②
中国减税难的主要原因是减税的主动权不在纳 税人手里，这源于政府预算中的“人大虚位”和“政府 主导”。 例如，根据 1985 年全国人大通过的《关于授 权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定 暂行的规定或者条例的决定》，国务院制定了一系列 税收暂行条例， 制定和征税几乎成了政府部门的权 力，并且该授权没有明确的立法领域和时间限制。 ③ 这种行政主导性的税制， 导致了政府规模的无限膨 胀，而政府规模的扩大反过来又要求扩大税收，二者 相互影响，恶性循环。 2009 年，中央安排了 9500 亿元 的财政赤字，约占国内生产总值的 3％。 但与此同时， 政府的行政开支在飞涨。 国家统计局资料表明，从 1978 年到 2006 年，政府财政支出中行政管理费用规 模增长了 143 倍， 行政管理费用占财政支出的比重 从不到 5％上升到接近 19％，这意味着近五分之一的 税款被用于维持政府运转（周政华，2009）。 中国减税 难的另一个原因在于间接税为主体的税制， 隐瞒了 纳税人真实的税收负担。 根据美国 《福布斯》 杂志
2． 影响两国减税的不同政治因素 美国历史上有一个很深厚的反税传统， 它源于 美国革命及 1794 年的威士忌叛乱期间的税收抗议。 深入人心的反税意识的存在， 对税收政策的发展有 显著的影响。 美国的政治家和政党都会定期表达反 税言论（鲍勒克，2005）。 另外，美国是一个两党制国 家， 三权分立的政体意味着每个政策都是各方利益 博弈的结果。 税收政策是在一个相互关联的竞争性 政党体系中形成的，所以具有高度的党派性。 在 20 世 纪 80 年 代 到 90 年 代 ， 美 国 主 要 的 税 收法规的投票结果都严格遵守了政党界限，虽同是 减税政策，但两党的侧重点不同。 民主党的税收政 策倾向于实施累进性的所得税制度，对富人适用高 税率，而对工人、工会和穷人等适用低税率。 具体包 括：对低收入人群、住房和教育事业的税收抵免，为
我国目前的社会经济结构脱胎于计划经济，从 政策层面上并不承认或者支持利益集团的存在。 但 是，随着改革开放和政策上的放权让利，各种社会集 团的利益意识已经觉醒， 并利用各种权力和机会谋 求自身的利益， 这在客观上导致了各种利益集团发 展的不平衡。 有些政府部门、垄断性国有企业等利用 其自身的优势已经形成了强大的利益集团， 但有些 社会团体如纳税人团体、消费者组织、工会、妇联、农 民等受各方的制约并没有形成事实上的利益集团。 但是我国的利益集团对政策的影响是不充分的，渠 道也不通畅， 并没有类似美国院外集团这样强大的 影响力。 反而是政府部门最容易将权力和职业方便 转化为利益资源，形成“政府利益集团”或“部门利益 集 团 ”， 其 在 税 收 上 的 影 响 主 要 受 到 尼 斯 卡 南 “ 预 算 规模最大化”驱动，增税是自然的选择，减税的政策 动力先天不足。
一、中美税制差异与影响减税的不同因素
1． 中美税制差异 学者们一般认为我国是“流转税为主体”的或者 是“流转税和所得税双主体”的税制结构，在整个税
收收入（或者财政收入）中流转税收入比重占主体。 我们为了考察不同的税收制度下减税对扩大内需的 不同机理，采用了直接税和间接税的分类方法。 如表 1 所示，经过简单计算我国的国内增值税、营业税、国 内消费税、关税和企业所得税，发现我国的间接税一 直以来占绝对的比重，尤其是从 1990 年以来，间接税 占税收收入的比重一直维护 80％左右。 ①所以，中国 现行的是间接税为主体的税制结构。
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减税与刺激消费的中美税制比较
罗昌财
内容提要：我国要扩大内需刺激消费，减税是重要的一项措施。 中国和美国的税制不同，决定了两国减税
政策对刺激消费的机理和效果是不同的。 另外，两国的政治体制不同，推动减税政策出台的因素也不同。 因此，
在借鉴美国成熟的减税政策经验时，必须考虑到两国刺激经济作用机理上和政策时效上的差异，放眼长远，实
鼓励房屋自有而对住房抵押利息实行税收减免，为 有利于工 人而实施 的对雇员股 票 持 有 计 划 （ESOPs） 和退休计划的税收优惠， 对行政人员报酬的限制， 对由雇主提供的健康保险给予税收优惠。 共和党的 税收政策原则一般对资本所有者有利：为刺激经济 而广泛地削减所得税， 对资本收益的税收优惠，作 为对落后城区的治理而开辟的税收优惠企业园区， 旨在促进储蓄、投资和资本积累的税收信贷和税式 支出等（鲍勒克，2005）。 分析美国的减税政策，两党 之 间 的 这 种 差 异 体 现 得 非 常 明 显 。 从 1930 年 代 的 罗 斯 福 新 政 到 1980 年 代 初 期 ，“分 散 财 富 ” 一 直 是 民主党信奉的理念。 在克林顿主政时期，主张对富 人提高税率而对穷人减税的政策最终使美国实现 历 史 上 少 有 的 预 算 盈 余 。 但 自 从 上 世 纪 80 年 代 共 和党人里根上台后，为了应对日本和欧洲的国际竞 争，开始实行弱政府、贸易自由、市场万能、私有化 至上的经济哲学，用税收政策调整国民分配被看作 是阻碍经济发展的过时方法。 小布什上台后实行的 对富人减税政策又使美国陷入巨额财政赤字而难 以 自 拔 （ 程 亚 文 ，2009 ） 。
施有效的减税政策。
关 键 词：减税 税制差异 政治因素 消费刺激
中图分类号： F810．42
文献标识码： A
文章编号： 1009－2382（2010）06－0045－05
面对经济危机，各国都把税收政策，尤其是减 税作为非常重要的政策手段。 中国政府采取了“双 管齐下”的政策：“四万亿”方案拉动投资增长，“结 构性减税”力图促进内需和出口。 从当前全球经济 形势和我国的发展阶段看，扩大消费需求是保持经 济长期快速增长的最终落脚点。 与出口、投资对经 济的拉动作用不同，消费需求是最终需求，消费增 长具有长期性和稳定性的特点。从这几年的情况来 看，我国的投资乘数接近 1，而消费乘数都在 5 以 上，远远高于投资乘数，说明在我国消费比投资对 经济拉动作用更为明显。 从美国的减税经验来看， 减税对财政收入的近期可能产生负面影响，但从长 期看，减税不仅有利于经济复苏，更有利于财政收 入的长期可持续增长。本文以比较中美之间不同的 减税政策和相关影响因素为基点，分析了影响我国 减税政策的因素和实施效果。认为由于我国现在面 临的严峻经济形势和近年来的税收超长增长的背 景，现在实行减税政策势在必行，一方面可以起到 扩大内需的作用，另一方面也有助于建立起税收制 度健康有序的收入增长模式。
美国的现行税制以直接税为主体。 美国税收制 度的发展大体经历了三个阶段， 即以关税为主体的 间接税阶段，以商品税为主体的复税制阶段和以所得 税为主体的复税制阶段。 在美国建国初期，税收收入 占财政收入 的比 重 很 小 ，只 有 8％左 右 ，开 征 的 税 种 主要是关税和消费税等间接税。 进入 20 世纪，美国 陆续开征了所得税和社会保障税之后， 直接税才开 始成为联邦政府的主体税种。 在美国的联邦、州和地 方三级政府中，联邦政府的税收收入占绝对比重。 州 政府的税种构成也是逐渐发生变化的，最初，州财产 税是州政府的主体税种，20 世纪 30 年代以后， 州政 府开征销售税，后来又开征了个人所得税等税种，财 产税的收入比重持续下降，目前，销售税和个人所得 税已经成为州政府的主体税种。 地方政府的税种构 成 一 直 没 有 多 大 变 化 — — — 财 产 税 作 为 其 主 体 税 种 的 格局从没有改变过。 近些年来，地方的销售税和个人 所得税的收入比重略有增加。 经过多年来不断改革
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现代经济探讨 2010 年第 6 期
表 1 我国历年间接税收入合计和比重
单位：亿元
年份
税收合计 国内增值税 营业税 国内消费税
关税
企业所得税 间接税合计 间接税比重
1985
2040.79
147.70
211.07
205.21
696.06
1260.04
0.62
1990
2821.86
400.00
① 由于企业所得税的变化并不能必然影响人们的可支配收入，反而可能会更有可能影响到企业的产品价格，所以在此将企 业所得税视为间接税。 另外，考虑到农业各税（包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税、契税和烟叶税）的纳税人主要是农业 和牧业生产者，而我国农业的商品化程度不高，税负转嫁程度较小，所以在本文中把农业各税视为直接税。
0.76
数据来源：《中国统计年鉴》，其中 2008 年数据来自财政部《关于 2008 年中央和地方预算执行情况与 2009 年中央和地方预算 草案的报告》。
和完善，特别是经过 20 世纪 50 年代和 80 年代两次 重大改革，美国逐步形成了以个人所得税、社会保障 税、公司所得税、商品和劳务销售税、财产税、特别消 费税和关税等主要税种构成的复合税收体系， 其中 直接税占据主导地位。 2005 年，美国直接税收入（个 人所得税与公司所得税、社会保障税之和）占税收收 入总额的 71．5％。 其中，个人所得税收入占税收收入 的比重高达 34．7％，成为美国税制中的 最大税种（李 方旺，2007）。
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2206.83
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8779.25
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Hale Waihona Puke Baidu
2008
54219.62 17996.90
7626.33
2567.80
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11173.05 41134.03
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2007 年发布的“全 球税负痛苦 指数”排行榜 ，中国税 负仅次于法国、比利时，名列世界第三。 但是，间接税 制 使 国 人 并 没 有 切 身 地 察 觉 到 这 份 “ 痛 苦 ”， 也 并 不 在意。 与此形成显明对比的是，社会上对于“无关痛 痒”的个人所得税工薪所得免征额却反响强烈，这说 明直接税与间接税对纳税人造成的税负感受完全不 同。 ④