DB型现收现付制社保基金的危机与投资理念

2，行政费用与投资收益：始终令人满意
2002 年底的数据显示，“养老及遗属保险基金”1.2175 万亿美元的资产全部用于购买了 美国政府债券，利息收入为 804 亿美元，所获年利率为 6.4%，与 2001 年相比下降了 0.3 个 百分点。
“养老及遗属保险基金”的行政净费用经过“调整”之后为 21 亿美元，其中，美国 社会保障总署的管理费用为 19 亿美元，财政部为 2.09 亿美元。在这两项小的“调整”中， 一项是由于出售了多余的设备而获得的 700 万美元收入，另一项是社会保障总署在财政部报 销了用于法律修正案等活动费用 600 万美元，这两项“调整” 抵消了一部分行政费用。
下面引用的各年度数据或引文均出自当年的《年度报告》，除年代以外，其标题全称和出版单位均大致 相同，应为（以 2003《年度报告》为例）：Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds, The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds Communication. 为行文方便和节省篇幅， 以下对出 自历年《年度报告》的引文均采用中文的办法，例如“2003 年《年度报告》p.1”等。
∗ 本文是作者近来在《中国证券报》发表的七篇《社保基金与资本市场》系列研究文章之二《美国中央养 老基金为何 70 年不入市》（2003 年 6 月 19 日第 13 版）基础上修改和扩充而来的，它们引起了业内和学界 的广泛反响与国务院领导的重视。本文研究的美国基本社会养老保障制度及其社保基金（OASDI）是典型 的“现收现付制”；发表在《中国社会科学院研究生院学报》（2004 年第 1 期）的拙文《DC 型积累制社保 基金的优势与投资策略——美国“TSP 模式”的启示与我国社保基金入市路径选择》研究的是美国联邦政 府为其雇员设立的补充保险“TSP 计划”，它是典型的 DC 型完全积累制。从“DB 型现收现付制”和“DC 型完全积累制”这两个极端模式的理想案例来看，这两篇论文是互为补充的“姊妹篇”：本文对现收现付制 不可持续性的本质及其 68 年来维持至今的办法和经验做了深入的分析，而另文对积累制可持续性的制度特 征和优势做了研究。这两篇论文的研究显示：第一，虽然美国基本社保制度“OASDI”是世界上最成功的 DB 型现收现付制，但其制度属性决定了它仍是不可持续的；而作为 DC 型完全积累制的理想典范，“TSP 模式”则具有完全的可持续性；第二，不同的社保制度属性决定了其完全不同的投资理念和策略，前者不 该进入资本市场，而后者则获得了投资于股市的资格；第三，在具备制度条件前提下，社保基金理性地进 入资本市场是其可持续性的重要途径之一；第四，在老龄化面前，社保制度的前途及其社保基金可持续性 的获得在于对现收现付制的某种改革，最终应该走向完全积累制；第五，作为“现收现付制”和“积累制” 这两种极端模式和理想案例，美国这两个养老计划都非常成功、十分典型并具有代表性；尽管它们的制度 属性截然不同，但对其作为案例进行深入剖析必将有利于对这两种模式本质特征的理解，进而对于正确理 解我国社保制度的历史方位和改革取向大有裨益。 ∗∗ 郑秉文：中国社会科学院欧洲研究所，100732，电子邮件：zhengbw@public.bta.net.cn 1 在美国，“社会保障”这个术语特指“养老、遗属与残障保险（OASDI）”，不包括医疗、失业等其他社
0.9
87.4
627.1
77.3
532.5
0.9
13.8
9.2
80.4
—
0.9
会保险项目。 2 Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds (March 17, 2003), The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds Communication. Washington, D.C.
2002 年底全部资产
1,217.5
160.5
1,378.0
注意： 小项目之和可能不一定等于大项目的数据。 资料来源： Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds (March 17, 2003), The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds Communication. Table II.B1. p.4.Washington, D.C
载《世界经济》2003 年第 11 期
DB 型现收现付制社保基金的危机与投资理念∗
——美国“联邦社保信托基金”治理结构及其不可持续性的解决途径
郑秉文∗∗
内容提要 作为典型和成熟的现收现付制，美国“联邦社保信托基金”建立 63 年来就始 终存在着奇怪的两个现象，即一方面是连年对其财政不可持续性的预测，而另一方面却几乎 是连年赢余的良好财政表现；近 10 年来对其财政不可持续性的预测更加使人悲观，于是， 沿用了近 70 年的只能购买政府债券的投资策略受到了严重的挑战，投资于资本市场的呼声 日益高涨；但尽管如此，现收现付制的“联邦社保信托基金”不能直接投资于股市的信条和 理念却丝毫没有动摇，改革和争论的只是投资管理模式本身或说进入资本市场的具体方案。 本文对美国“联邦社保信托基金”目前收支现状和行政管理架构的特点进行了介绍，然后运 用大量的数据和资料着重分析了出现上述“悲观的预测与乐观的现实”的原因，并对现收现 付制下不能直接进入资本市场的弊端做了深入的分析。
1
截止到 2002 年底，接受社保津贴的人口总计为 4600 万，其中，3200 万为退休工人及 其家属，700 万为死者遗属，700 万为残障人士及其家属；由工薪税（缴费）支撑的美国社 保体系所覆盖的人口总计达 1.53 亿；2003 年度津贴支出总额为 4538 亿美元，收入为 6270 亿美元，到 2002 年底“联邦社保信托基金”在财政部专用账户的资产近 1.4 万亿美元 2。
3、对未来三个阶段的预测：一个行将破产的制度
早在 90 年代初的《年度报告》里就已预测说，美国“联邦社保信托基金”的前途好景 不长，2017 年会出现赤字，到 2039 年将会枯竭；2003《年度报告》的预测结果依然如此， 它再一次发出警告：美国的社保制度将是一个行将破产的制度。
长达 226 页的 2003 年《年度报告》对 2002 年度“联邦社保信托基金”财政收支情况 在做了上述人口变化、经济增长和其它影响收入与支出的因素分析之后，按惯例对未来财政 可持续性进行了预测。我们知道，社会保障制度的财政可持续性取决于领取津贴的人口规模 和特征、津贴发放的规模与水平、劳动力规模和工人收入的水平等诸多因素；这些因素反过 来又会影响未来的出生率、死亡率、移民规模、结婚和离婚的比率、退休年龄的结构、残障 发生的概率、工资增长情况、通货膨胀指数和法律条文的变动等其它因素变量。2003 年《年 度报告》在对上述诸多因素的影响做了详细的分析之后，对基金的前途给出了悲观的预测结 果。
美国“联邦社保信托基金”主要来自工薪税。现行法律规定的工薪税率为 12.40%，雇 员和雇主各缴 6.20%（其中，“养老及遗属保险”5.30%，“残障保险”0.90%），“自雇者”个 人要全额缴付 12.40%（“养老及遗属保险”10.60%，“残障保险”1.80%）。但法律对工薪税 的上限做了规定，即当缴纳的工薪税绝对数超过这个上限时则予以封顶：2002 年工薪税的 最高限额为 8.49 万美元，随着平均工资的增长，这个限额每年自动上调，2003 年上调至 8.70 万美元。
表 1： 2002 Fra Baidu bibliotek“联邦社保信托基金”财政收支一览表
金 额（10 亿美元）
收支项目
养老及遗属保 残 障 保 养老、遗属及残障保
险
险
险
2001年底资产
1,071.5
141.0
1,212.5
2002年全部收入 净缴费收入 津贴给付的课税收入 利息收入 财政部“总储备金”的转
移
539.7 455.2 12.9 71.2
（1），未来 3 个阶段的预测。按惯例除了将预测分为“短期（10 年）”和“长期（75 年）”两个阶段以外，2003《年度报告》增加了一个“永久预测期”。预测结果是，在“短期” 内“联邦社保信托基金”依然具有十分迷人的支付能力，连年盈余，但是在“长期”内将出 现赤字甚至最终导致破产，在“永久期”内其结果令人不寒而栗，累计赤字余额将达几十万 亿美元。
“联邦社保信托基金”的收入主要由三部分构成：绝大部分来自雇员和雇主缴纳的法 定工薪税，高达 85%，在余下的部分中，13%来自“联邦社保信托基金”的投资收益，2% 来自对社保津贴给付的征税。从表 1 还可以看出，“养老及遗属保险基金”的规模几乎是“残 障基金”的 8 倍；工薪税收入为 4561 亿美元，其中 9 亿美元来自“总储备金”的转移支付， 这 9 亿美元主要是资助了 2002 年那些多次调换工作的雇员，因为在调换工作的过程中所缴 纳的工薪税很可能会导致其缴费额高于费基的情况发生。这样，2002 年的缴费净收入就为 4552 美元，比上个年度增加了 3.1%。津贴给付的征税收入为 129 亿美元；几乎 99%的缴费 记入了该基金账户，余下的 1%支付给了非常住外侨人口。
关 键 词 社保基金 投资管理 社会保障改革 资本市场 财政可持续性
一、“联邦社保信托基金”2003 年收支状况及其未来预测
美国社保制度是典型的现收现付制。尽管美国经济学界保守派和自由派对私有化改革的 方案及其结果存有较大的争议，但绝大多数人对现收现付制度下“联邦社保信托基金”支付 能力的总体评价和看法还是基本上存有共识的：从长期看，老龄化的趋势尤其是“婴儿潮” 的退休预期必将导致其支付能力逐渐萎缩。但是，2002 年又是一个“丰收年”。
在 4617 亿美元的总支出中，98%用于退休者、遗属和残障的津贴给付，达 4538 亿美元。 另有 36 亿美元“调剂”给了“铁路退休计划”，占支出的 0.8%；如表 1 所示，2002 年“联 邦社保信托基金”的资产净增了 1654 亿美元，就是说，截至到 2002 年底，余额总计将是 2003 年预计支出的 288%。
1，2002 年度总体收支情况：又一个好年景
2003 年 3 月 17 日美国联邦政府社保基金理事会发表了《2003 年美国联邦政府“养老、 遗属及残障保险”信托基金理事会年度报告》（下简称《年度报告》）。 “美国联邦政府养老、 遗属及残障保险信托基金”（“OASDI”，下简称“联邦社保信托基金”）由两部分组成，一 是“养老及遗属保险基金（OASI，）”，一是“残障保险基金（DI）” 1。
2002 年美国“联邦社保信托基金”的行政净费用是 42 亿美元，占缴费收入的 0.8%和 支出的 0.9%。行政费用的比例近十几年来一直比较稳定，变化不大，例如，从 1998 年至 2001 年这 4 年中，行政费用占缴费收入和津贴支出的比重分别为 0.8/0.9、0.7/0.8、0.8/0.9 和 0.7/0.8。
以下 2003 年的数据均引自 2003《年度报告》，由于篇幅关系，不再一一给出注释。
2
2002年全部支出 津贴支出 铁路退休计划的内部调剂 行政费用支出
2002年资产净增长
393.7 388.1
3.5 2.1
146.0
67.9
461.7
65.7
453.8
0.2
3.6
2.0
4.2
19.5
165.4