第6章 公共支出理论

结论：
受内在和外在因素影响，公共支出增长呈阶梯状增长。 内因：随着经济增长，收入水平上升，以不变的税率征收 的税收不仅绝对额会上升，其与GDP的相对额也会上升， 于是政府支出的上升会与GDP的上升成正向关系。 外因：在非常时期，如发生经济危机、战争时，公共支出 上升的压力会骤然加大，政府被迫提高税收水平，而公民 在非常时期也会提高其“税收容忍度”并接受较高的税收水 平。
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公共支出的阶梯增长趋势
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阶梯增长说：导致公共财政增长的外因效应分析
置换效应
审视效应
集中效应
对以前财政水平的 置换：危急时期，新 的、较高水平的支出 替代了以前的、较低 水平的支出，过后由 于公众的税收容忍度 提高而不会逆转； 对 私 人 部 门 支 出 的 置换：财政支出对私 人支出的取代。
• 经济因素：工业发展带来人口居住密集化，公共部门需 增加管理，解决外部拥挤性等问题；
– 需求的收入弹性：教育、娱乐、文化、保险、福利服务等的需 求弹性使得公共支出增长会快于GDP的增长。
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2.公民偏好论
政府支出的增长是公民偏好的一种表达方式。 假定中位选民对公共部门的物品和服务的需求 （G），是公共部门物品和服务的相对价格（P）与收 入（I）的某种函数（f）： G=f(P,I) 收入的增加部分用于购买公共部门的物品和服务。
改革开放以来，我国财政支出的绝对额基本上是 一直增长的（除1980s初的几年外），但相对规模 却曾迅速下滑，并于1995-1997年达到谷底，此后 逐步返升，直至2009年回到20%以上的比例，到 2013年达到24.65%。
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购买性支出所占比重越大，则财政的资源配置职能越 强，对生产和就业的直接影响就越大； 转移性支出所占比重越大，则财政的收入分配职能越
强，对收入分配的直接影响就越大。
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一般而言，在发达国家，转移性支出占公共 支出的比例要超过50％，甚至更高。 而在发展中国家，购买性支出的比例往往达 到70％甚至更高。 这说明发达国家的政府比发展中国家更多地 倾向于执行收入分配职能。
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4. 马斯格雷夫和罗斯托的“经济发展阶段说”
根据罗斯托的经济发展阶段理论，经济的发展一般应 经历五个阶段： ①传统阶段；②为起飞创造条件阶段； ③起飞阶段 ④成熟阶段；⑤大众高额消费阶段。 国家经济发展的不同时期，公共支出的侧重点各有不 同，从而导致公共支出的不断增长。
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初级阶段
在经济发展的起飞和起飞前的准备阶段，公共投 资在总投资中占有较大的比重，公共部门为经济 发展提供社会基础设施，如道路、交通系统、环 境卫生系统、法律与秩序、医疗与教育，以及对 人力资本的投资等等。 他们认为，公共部门对基础设施的投资对于处于 经济与社会发展的早期阶段的国家进入中等发达 阶段来说，是必不可少的。
类：综合反映政府职能活动； 款：反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工 作； 项：反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事 项。 eg：206 科学技术
»06 社会科学
» 03 社科基金支出
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目前，只有 全国公共支出 和 国有资本经营支出 是按照支出功能进行分类。
政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让 土地、发行彩票等方式取得收入，并专项用于支 持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支 预算，是政府预算体系的重要组成部分。
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支出功能分类的优点
一是能够清晰反映政府各项职能活动支出的总量、结构和 方向，便于根据建立公共财政体制的要求和宏观调控的需 要，有效进行总量控制和结构调整。 二是支出功能分类与支出经济分类相配合，可以形成一个 相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有 总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而为全方位的 政府支出分析创造了有利条件。 三是便于国际比较。支出按功能分类符合国际通行的做 法，这种分类方法将各部门和单位相同职能的支出归于同 一功能下，不受国家政府组织机构差别的影响，从而有利 于进行国际比较。
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6.2.2 公共支出规模增长的理论
1. 瓦格纳法则（Wagner’s Law）
随着人均收入水平的提高，公共支出占GDP的比重将 会提高，这就是公共支出的相对增长。这一思想是瓦 格纳提出的，被后人归纳为瓦格纳法则。
将公共支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。
• 政治因素：更多的资源用于治安保障和完善法律法规；
中国财政支出规模分析 1. 数量分析
绝对数：中国与世界皆成上升趋势。 相对数：世界成上升趋势，中国自改革开放后呈下降趋 势，但现已制止下滑。
2. 发展趋势
随着国家职能的扩大，经济发展水平的提高，社会的进 步和人民生活质量的提高，财政支出的规模，无论是绝 对数，还是相对数都呈上升趋势，其中绝对数的上升是 明显的、快速的，相对数的上升是不明显的、缓慢的。
经济建设费 社会文教费 国防费 行政管理费 其他支出
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从财政支出结构可以看出国家职能变化的三个阶段：
国家独立 和安全职 能突出
国家经济 建设职能 占主导
民生支出与 行政管理日 益重要
解放初期
1953-改革开放前
改革开放后
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按政府收支科目分类 支出功能分类，依据政府管理和部门预算的要 求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目。
208 社会保障和就业 210 医疗卫生 211 节能环保
221 住房保障支出
222 粮油物资储备事务 227 预备费 228 国债还本付息支出
212 城乡社区事务
213 农林水事务
229 其他支出
230 转移性支出
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表6.2 2013年全国国有资本经营支出表 单位：亿元，%
数额 教育 科学技术 文化体育与传媒 社会保障和就业 节能环保 城乡社区事务 农林水事务 交通运输 资源勘探电力信息等事务 商业服务业等事务 其他支出 转移性支出 全国国有资本经营支出 8.55 26.81 15.42 19.29 17.12 38.12 30.00 136.79 887.02 197.08 107.76 77.56 1561.52 比重 0.55 1.72 0.99 1.24 1.10 2.44 1.92 8.76 56.80 12.62 6.90 4.97 100.00
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购买性支出与转移性支出国际比较
中国数据的计算，按功能性质分类，将经济建设费、社会文教 费、行政管理费、国防费之和记做购买性支出。将其他费用记做 转移性支出。 其他国家为1988年数据，来源IMF《政府财政统计年报》。
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按经济性质分类的各类支出及其比重变化
改革开放前，购买性支出比重占绝对优势，表现出极强的资源配置职能。
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Case 1：对G的需求收入弹性大于1
假定收入增加一定百分比，公共物品和服务的需求量增 加一个更大的百分比。那么，在其他条件相同的情况 下，收入增长过程本身就会使不断上升的收入份额流入 公共部门。
Case2：对G的需求价格弹性小于1且P会上升
随着时间的推移，P上升，政府的收入份额也会上升。
5.00
1979-2013年中国财政支出占GDP比重（%）
财政支出占GDP比重（%）
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1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
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按支出经济分类 支出经济分类是按支出的经济性质和具体用 途所作的一种分类。在支出功能分类明确反 映政府职能活动的基础上，支出经济分类明 确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。 共设12类。
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按支出经济分类（2015年 12项）
301 工资福利支出
302 商品和服务支出 303 对个人和家庭的补助
社会动荡暴露出的 社会问题迫使政府 和公众重新审视各 自职责，使公共部 门增加一些新公共 产品的提供。再加 之税收容忍度的提 高，进一步加剧财 政支出扩张。
在非常时期，中央 政府要集中较多的 财力，甚至发行大 量国债以满足其公 共支出猛增的要求。 在正常时期，为促 进经济增长，中央 政府的经济活动占 比也在显著提高。
307 债务利息支出
308 债务还本支出 309 基本建设支出
304 对企事业单位的补贴
305 转移性支出 306 赠与
310 其他资本性支出
311 贷款转资及产权参股 399 其他支出
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支出经济分类科目的设置原则
第一，全面反映的原则。支出经济分类将原来一 个粗略反映政府部分支出性质的附属科目表，转 变成一个可按支出具体用途独立反映全部政府支 出活动的分类体系。 第二，明细反映的原则。支出经济分类的科目更 加细化，按预算管理要求分设90多个款级科目， 可充分满足细化预算和强化经济分析的要求。 第三，便于管理的原则。支出经济分类科目的设 置既参考了国际通行做法，也充分考虑了我国政 府支出管理和部门预算改革的实际需要。
Note：公共部门相对规模的增长，并不一定意味着政
治过程出了什么“问题”。这很可能是选民的愿望，选 民理性地考虑了放弃私人部门物品消费的机会成本。
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3. 皮考克和威斯曼的“阶梯增长说”
假设前提：
选民享受公共产品和服务却不愿意多交税，并且选民对纳 税有“税收容忍度”，政府必须在这一约束条件下决定公共 支出。
改革开放后，转移性支出比重大幅度上升，尤其是2005年以后，一直保持
较稳定的比例，财政的收入分配职能得到加强。
120 100 80 60 40 20 0
购买性支出占比
转移性支出占比 20
6.1.3 公共支出的经济影响
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收入分配效应
• 增加转移支付； • 加大民生财政支出； • 降低穷人享受混合公 共产品的门槛等。
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公共支出按功能分类（2015年 24类）
201 一般公共服务 202 外交 214 交通运输 216 商业服务业等事务
203 国防
204 公共安全 205 教育 206 科学技术
217 金融监管等事务支出
218 地震灾后恢复重建支出 219 援助其他地区支出 220 国土资源气象等事务
207 文化体育与传媒
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2. 按经济性质分类
按公共支出 的经济性质 分类 购买性支出
政府从个人和企 业购买原材料和土 地、劳动力、资本 的生产性服务并由 政府直接使用的支 出，又称消耗性支 出。
转移性支出
政府在公民之间 再分配购买力的支 出。表现为资金无 偿的、单方面的转 移，主要有社会保 障支出、财政补贴 支出、捐赠支出和 债务利息支出。
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资源配置效应
• 提供非市场物品； • 介入市场性物品的 提供，使由此引起的 效率损失最小化。
3
稳定宏观经济
• 乘数效应：四两拨 千斤； • 反周期运用支出政 策
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6.2 公共支出的规模
6.2.1 公共支出规模增长趋势
统计数据表明，公共支出无论是绝对量还是相对 量（财政支出占GDP比重），无论是西方发达国 家还是发展中国家，都呈现出不断增长的趋势。
第6章 公共支出理论
1
Contents
公共支出概述
公共支出的规模 公共支出控制
1
2 3
2
6.1 公共支出概述
6.1.1 公共支出的概念
公共支出（Public Expenditure）：亦称财政支出 或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一 切费用的总和，也是政府将集中起来的货币资 金，有计划地分配使用到各种用途中去的过程。 公共支出的数额（包括总量和结构）反映着政府 介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映 着公共财政在经济生活和社会生活中的地位。 公共支出具有公共服务性、非市场营利性、计划 性等特征。
3
6.1.2 公共支出的分类
1.按政府收支科目分类
按支出功能分类，简单地讲，也就是按政府主要职能活 动分类。
政治职能 经济职能 社会职能
4
政府职能
按政府职能分类
社会文 教费
国防费
经济建 设费
公共支出
行政管 理费
其他 支出
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按政府职能分类各类财政支出比重变化
70
60 50
40
30 20 10 0