论行政权力的扩张

论行政权力的扩张

作者：徐中平陈焰华

来源：《文化产业》2014年第09期

摘要：政府作为全体公民委托代理的机构，应当以维护公民权利、增进公共利益为根本目标，以建立和维护社会秩序和公共生活为己任，以创造良好环境、促进社会经济长远发展为宏大理想。这些目标和理想的实现需要政府正确定位自身，充分发挥其职能，有效行使其权力。行政权力是政府行使职能，实现行政目标的有力手段。在现实社会生活中，行政权力发挥着非常重要的作用，在推进现代化的进程中行政权力的扩张是现实的一种需要。

关键词：行政权力；政府；公共利益；扩张；

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2014）-09-00-02

政府在社会经济生活中应该扮演一种怎样的角色，什么是好的政府，行政权力的行使范围和力度应该多大？这一直是学者们争论不休的话题。从历史和社会的发展来看，在最初的自由竞争的资本主义时期，资本主义经济的发展需要广阔的自由发展空间，以亚当斯密为代表的自由主义思想主张经济活动应由市场机制来调配，行政权力或人为的不能干预经济活动。在这种思想的影响下，作为一种避免不了的“恶”，政府越小越好，行政权力的行使应该被严格限制和约束。而随着资本主义经济危机的爆发以及市场失灵的出现，宣告了自由主义政府论的破产，提倡政府干预经济的凯恩斯主义兴起。资本主义国家在此种主张引导下普遍采取扩张性的经济政策，政府的经济职能空前强大，行政权力开始全面扩张，渗入社会生活的方方面面。但是资本主义又一次没能像人们所期望的那样持续发展，20世纪七八十年代，西方资本主义世界经济发展出现滞涨现象，从而标志着以政府干预经济为主要内容的凯恩斯主义的衰落。人们开始对政府角色定位和行政权力的行使进行了新的思考。随着社会事务的日益繁杂和复杂程度不断提高，需要政府对社会进行有效的管理，而此时行政权力的行使不只是简单的范围和领域的扩张，而更应该在能力的提升和行使的有效性方面做出努力。只有这样才能适应现实社会的需要和推动社会向前迈进。

一、行政权力与社会

根据委托代理理论的观点，国家权力是人民让渡出来的一种公共权力，目的是更好地维护公民权利和公共利益。行政权力是国家权力的一种，因而行政权力的行使也应该以公共利益为根本目标。按照三权分立的学说，国家权力分为立法权、行政权和司法权，而行政权是其中最活跃的，最富有渗透性的权力。行政权力也就是行政主体——政府管理社会公共事务和内部事务所享有的合法资格和相应的国家强制力和约束力。它作为国家权力的一个组成部分，主要是对政治、经济、社会、外交、安全事务等方面的管理权力以及制定行政法规、条例的行政立法权力、执行宪法和法律的执法权力。由此可见行政权力的行使范围非常广泛，几乎涉及到社会

的方方面面，只要是政府所管理的范围就必然会有行政权力运行的轨迹。自从国家产生以来，行政权力就一直最直接地作用于社会各个领域、各种社会组织和社会成员，国家对社会的统治和管理最常用的是行政手段，只有在行政权力行使失败之时才会诉诸法律或暴力等其他手段。因而行政权力对社会和人们的影响几乎无所不在，无时不在，是跟人们息息相关的和接触最频繁的一种权力。根据古德诺的政治行政二分法，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。行政权力是一种执行权，是对国家意志和人民意志的执行和贯彻实施，以实现维护公民权利和公共利益的目的。在现实社会中，行政权力的行使和运行都始终按照一定方式和程序在进行，对社会发展起着至关重要的作用。

特别是随着经济的高速发展，科技的日新月异和全球化趋势的不断加强，社会事务不断增加和日趋复杂，更需要政府有效行使其权力，对社会进行良好的管理。随着国家对社会事务的日益全面的渗透，行政权力也渗透到了社会的每一个角落，甚至在一些不受国家权力控制的领域，也存在某种形式的行政权力（至少是类似于行政权力的权力）。从历史上来看，行政权力一经产生，就一直在不断发展变化之中，经历着一个不断扩张与压缩的过程。

二、行政权力在现实运行中的扩张

在自由资本主义发展时期，市场在社会资源配置中起着绝对性的作用，政府的作用极其有限。随着“市场失灵”的出现，为了解救社会经济生活混乱局面，主张政府干预经济的凯恩斯主义兴起，从此开启了行政权力进入社会方方面面的大门。特别是随着西方的急剧现代化，各种社会事务日益增多和复杂，作为社会管理者的政府有必要行使其权力以维持良好的社会秩序和保障社会经济的良好发展。从历史上来看，西方国家的政府在制定各种经济政策，优化资源配置以弥补市场的不足方面发挥着重要的作用。而这些政策要想达到预期目标，必须通过行政权力的行使和运行才能够有所作为。行政权力也就全面扩张了。但是，随着发达资本主义国家进入后工业化时代，公民的民主意识不断提高，公民社会的发展日趋成熟。引发了人们对政府行为和作用范围新的思考，许多人主张限制政府权力和行使范围，给予社会更多的自治权。在资本主义发展的不同时期，政府角色的定位都有所不同。这表明政府在社会发展中应该发挥什么样的角色和作用，采取什么样的方式进行管理不是任意而为，而应根据当时社会发展的需要来确定。时代创造角色，只有在时代呼唤下产生的角色才能够推动时代前进的步伐。

政府作为社会管理和服务的的主体，履行管理以及治理社会的职能是通过行使行政权力来实现的。推动社会和经济的发展离不开政府的积极作用。当前我国正处在努力实现现代化的进程中，随着社会转型的不断深入，社会事务和社会矛盾不断增多与日趋复杂，加之利益的多元化需要政府充分发挥其职能，而作为实现政府职能重要手段的行政权力的扩张是不可避免的。权力具有天然的扩张性，正如孟德斯鸠所言“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”美国学者格尔哈斯·伦斯基也说过：“权力有作恶的滥用的自然本性，这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”行政权力是对国家意志的执行，作为一种执行性的权力，是通过直接影响和作用

于社会组织和公民来实现其目标和价值的。其作用方式往往都是强制性的，它是一股主动性实践性力量，而这种力量在宪法和法律“羽翼”的保护下并以强大的国家机器作为其后盾，其扩张之势不可避免。其实，行政权力的扩张很多时候也是一种现实的需要。经济的发展，社会事务的增多，人民利益需求的多元化等等，都要求政府充分发挥其职能，有效行使其权力。因而，行政权力的内在扩张性不仅有着其法律依据和国家机器的保障，更有着现实因素的推动。

三、行政权力扩张及其社会效用分析

行政权力作为一种实践性的力量，在其运行过程中必然会对权力客体产生一定的影响和作用，会产生一定的社会效用。效用是个经济学概念，效用是用来衡量消费者从一组商品和服务之中获得的幸福或者满足的尺度。行政权力的社会效用，即在行政权力运行过程中，权力客体对权力运行产生的结果以及从结果中获得的满足和认同程度。社会所需要的是行政权力带来的积极健康的作用，即以公共利益为目标而产生的社会效用。然而大量的事实表明，任何期望行政权力能够被正确有效行使的愿景都是不切实际的。公共选择理论认为，政府不仅是公共利益的代表，内在地具有公利性的典型特征，而且也是自身利益的使者，从而必然地具有自利性的利益驱动。因而，从行政权力行使的初衷来看，行政权力的行使以及扩张必然是为了实现某种利益（无论是公共利益还是私人利益）。以谋求公共利益，实现行政目标为初衷的行政权力的扩张是行政权力的自然扩张，也可称之为行政权力的良性扩张，这种扩张是由于政府公共管理的需要，为行政权力正效用的体现；反之，以私人利益为目的或初衷的行政权力的扩张是为行政权力的恶性扩张。从行政权力的配置和运行来看，政府作为行政权力的主体是一种抽象意义上的概念，而在现实中行政权力的行使具体落实在政府公务人员身上。当行政人员偏离公共利益和行政目标，为谋求个人利益或小集团利益而滥用权力时的权力膨胀即为行政权力的恶性扩张，有学者称之为行政权力的异化。此种行为不仅是行政人员自身的腐化堕落而且会给国家和社会带来危害，为行政权力的副效用。

四、推进行政权力的有效行使

行政权力作为政府实现其价值目标的重要手段一直伴随着政府的产生而常在，而且其作用方式无处不在，无时不在。推进行政权力的有效行使才能够充分发挥政府职能以实现行政目标，促进社会经济健康持续发展。在推进行政权力有效运行的同时还应规避行政权力的恶性膨胀。

（1）坚持公共利益为核心价值目标。根据委托代理理论的观点，政府是全体公民权利的一种让渡而组成的公共机构，目的是为了更好地维护公民权利和公共利益。政府的公共性决定了其追求公共价值目标的取向，政府职能的履行，履行职能的行为方式，以及行政权力的行使等等，其最终目标都是公共利益的实现。但由于“经济人”的特性，政府及其行政人员又会追求其私人利益，在行使行政权力的过程中，以权谋私，权力腐化的情形屡见不鲜。因此，行政权力主体必须恪守公共利益为权力行使的出发点和落脚点，树立公共利益观念，才能杜绝私利观的扩大和超越行为道德的底线。