区镇合一背景下权力运行的三个困境_以江苏吕四港镇为例

首先，作为下放权力的县一 全程监督。吕四港镇通过使用启
关键词 ：区镇合一 经济发
级政府应当树立“整体批复、分 东市公共权力网上公开透明运行 达镇 权力下放 法制化
步实施”的工作理念，根据乡镇 系统，所有行政权力事项全程纳
的承接能力，成熟一个、下放一 入全市法制监督和电子监察。其
个，在镇政府的内设机构以及人
政府下放给镇政府的权力容易出 实时登记、运行跟踪、结果反馈， 合一体制下的权力依法行使，合
现无人对接、不愿对接、无能力 行 政 处 罚 要 依 据 公 开 和 结 果 公 理运行，有效防止权力异化问题。
对接，以及权力运行低效的现实 开，权力运行的每个环节都有全 □作者单位 ：中共启东市委党校
困境。
面真实的记录，接受社会公众的 E:CWK
区的合一试点，对推进新型城镇 资源，实行“两块牌子、一套班子” 调职能，服务人员由镇各职能机
化进行了有效探索和尝试。
的合一体制，同时镇级政府获得 构派驻。
部分县级经济社会管理权限。在
综合执法局代表镇政府统一
一、规范区镇合一体制下权力 实际操作中，吕四港镇政府和吕 行使行政处罚权（限制人身自由
运行的原因
四海洋经济开发区管委会合署办 除外）和与行政处罚权相关的行
公，统一领导镇和开发区的经济 政强制措施权、监督检查权，在
推行“区镇合一”新型管理 社会工作。在扩大管理权限方面， 镇域范围内组织开展综合执法活
体制，能够合理配置公共服务资 启东市政府通过对下放事权的梳 动。
源，加快城乡一体化发展，改善 理， 于 2012 年 专 门 出 台 指 导 性
有效化解社会矛盾，统筹协调社 管理体制在新型城镇化建设中可 进强镇扩权提供法律保障。
会关系，促进社会公平公正。
复制、可推广，亟待解决权力运
其次，权力下放采用交办方
2. 县级政府加强权力运行监管 行方面存在的一些问题。
式有法可依。权力的内容解决了，
根据指导性文件的规定，吕
1. 破解区镇合一的法律缺失 关键在于如何下放。在实践过程
体制改革
DOI:10.13636/j.cnki.jgyxz.2014.07.011
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权赋予吕四港镇，明确其在项目、 城建、环保、治安、民生等涉及 城市建设和管理方面的行政管理 权限，依法赋予其县级经济社会 管理权限，有效解决吕四港镇责 任大、权力小、权责不对等的问 题。
二、吕四港镇权力运行的具体 实践
社会管理服务中心统一整合
群众生活，助推新型城镇化发展。 文 件， 将 25 个 部 门 的 518 项 事 社会管理资源，实行集中办公，
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体制改革
统 一 调 度 各 个 方 面 社 会 管 理 资 挥经济发达镇在区域经济中的辐 放的法制化，另一方面也可以确
源，通过政府主导、多方参与， 射带动作用。为了能使区镇合一 保权力运作的法制化，为全面推
受 理、“ 一 条 龙 ” 服 务， 深 化 行
○陈海燕பைடு நூலகம்
政审批制度改革和行政服务创
新，减少审批事项，简化办事流
程，压缩时限，提高效能。吕四
江苏省启东市通过对吕四港 吕四港镇“区镇合一”管理体制 港镇试行派驻式运行模式，中心
镇等几个经济发达镇与临近开发 改革，最大的亮点在于整合行政 提供服务平台，主要行使督办协
府及时出台制约机制 ：一是要求 授权不明或者缺乏法律依据的情 和行政处罚的权限，启东市政府
吕四港镇注重法制监督。在镇政 况。法律缺失的困境严重制约了 通过委托形式下放给吕四港镇行
府设立法制办，具有较强法律专 区镇合一改革的深化。为提高区 使，但法律规定，行政机关只能
业的人士负责日常工作，充分发 镇合一体制下的权力运行法制化 在其法定职权范围内，依照法律、
四港镇的权力得到极大的扩充， 困境
中，吕四港镇采用了“直接授权”
使得镇政府拥有了更大的自主决
在区镇合一体制改革中，涉 或“依法委托”的方式，这在现
策权、执行权。为保证下放的权 及到权力下放，但是放权的内容、 行的法律框架下存在着合法性不
力能够得到有效运行，启东市政 程 序、 方 式 和 方 法 等 存 在 法 律 足的问题。例如，涉及行政许可
笔者认为在目前情况下，采用第 上 级 政 府 承 接 了 各 项 财 权、 事 过加强反腐倡廉教育、提升行政
二种方法，即交办的方式比较妥 权、裁量权和处置权，如果缺乏 人员内在素质、提高规范用权的
当。
有效的监督机制，很可能会导致 能力来确保权力规范运行。除了
2. 破除区镇合一的权力运行 被下放权力的滥用、私用，滋生 行政系统的内部监督，同时还应
性规定，法无禁止即合法，当用 效运转。
府的有关规定确定行政问责的主
授权、委托不能满足现实需要时，
3. 破除区镇合一的权力异化 体、行政问责的程序和行政问责
放权方式采用“交办”，符合《地 困境
的对象，明确了吕四港镇政府工
方 组 织 法 》 的 规 定， 于 法 有 据。
区镇合一后的经济发达镇从 作人员的权力和责任。第三，通
定，这在法律层面上，缺少相应 权力目录 ；对于由镇政府履行的
三、破解区镇合一体制下权力 的授权。对此，我们的省级立法 非法律、法规、规章规定的县级
运行的困境
机关应当依据《立法法》的规定， 政府及其部门的行政管理权，依
制定规范或作出一个相应的授权 据《地方各级人民代表大会和地
区镇合一是对经济发达镇行 决定，规范区镇合一行政体制改 方 各 级 人 民 政 府 组 织 法 》 第 61
的镇政府必须要配备合格的执法
人员，落实执法办公场所，加强
执法人员的监督考核，规范行政
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权力网上公开透明运行系统，明 中央的部署和要求，享有部分县 省级地方政府立法，为授权方式
确执法标准和流程，便于法制监 级经济社会管理权限，在镇区范 提供法律依据，从而扫除法律上
督和社会监督。三是要求吕四港 围内履行法律、法规、规章规定 的障碍。第二种，是在权力下放
镇注重执法程序，尤其是对公民、 的县级政府及其部门的行政执法 方式上，采用“交办”的方式。
法人或其他组织作出对其不利的 职责。但是，管理权限的下放， “对于由镇政府履行的法律、法
具体行政行为时，必须以书面形 改变了原本《行政许可法》等对 规、规章规定的县级政府及其部
式告知行政相对人具有陈述申辩 县级政府部门管理权限的规定， 门的行政管理职权，由县（市）
权和复议诉讼等行政救济权利。 打破了现有的行政法对权力的限 政府组织清理确认后向社会发布
政审批、行政许可等具体行政行 划》、中央编办等六部委印发的 规定，显然这些行政许可和行政
为的合法性审查。二是要求权力 《关于开展经济发达镇行政管理 处罚权下放的法律依据不是很充
运行公开透明，要求吕四港镇将 体制改革试点工作的通知》等规 分。为了走出这一尴尬境地，笔
所有的权力事项进入启东市公共 定，区镇合一在政策层面上符合 者认为方法有两个 ：一种是通过
政管理体制的一项改革，在权力 革的程序、内容，建议江苏省在 条第 7 项的规定，由县（市）政
资源配置方面，放权是重点，有 全国率先制定出台相关的地方性 府采用交办的方式直接交给镇政
效突破了改革瓶颈和障碍，增强 法规，明确权力下放的法律依据 府行使，并向社会公布”，既满
了基层政府能力，有利于充分发 和内容，一方面可以提高权力下 足了现实需要，又规避了法律风
1. 镇级政府搭建三大平台规
范权力运行
在规范政府行政权力运行方
面，吕四港镇主要通过搭建“便
民服务中心”、“综合执法局”、“社
会管理服务中心”三大平台，承
区镇合一背景下 权力运行的三个困境
—以江苏吕四港镇为例
接政府管理和服务的主要内容。 便民服务中心统一受理、集
中办理包括派驻机构在内的行政 许可、非行政许可审批及公共服 务事项。便民服务中心把受理权 与审批权结合，实行一个“窗口”
挥法制办在镇政府依法行政方面 程度，我们认为 ：
法规、规章的规定，方可委托其
的积极作用，为吕四港镇建设法
首先，加强立法明确区镇合 他行政机关实施行政许可和行政
治型政府当好助手，把好关。加 一体制的法律地位。根据国务院 处罚，而区镇合一的权力下放属
强对镇政府在作出行政决策、行 批准的《长江三角洲地区区域规 于新事物，法律法规尚未有明确
低效困境
腐败行为。首先，公开是最好的 加强国家权力机关、司法机关、
由于镇级政府的工作人员配 防腐剂，对于经济发达镇所享有 社会舆论等外部监督，在吕四港
备较少、年龄断层、能力经验不 的权力清单及权力流程向社会公 镇地区应积极探索建立公民有序
足、专业知识匮乏等问题，县级 开，阳光运行，行政审批要做到 参与的权力监督机制，确保区镇
员调整到位，并且业务工作较为
熟悉的基础上，由权力所在部门
逐步下放。其次，作为权力下放
部门要开展相应的业务培训和技
术支持，保证执法信息共享，确
保下放权力得到规范运行，对于
已经下放的权力，不得由该部门
在承接权力的镇区继续行使，一
旦发现，必须认定该项具体行政
行为属无效，坚决杜绝“明放暗
不放”的现象。第三，承接权力
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险，值得重视。交办，在人们的 权力的运行。作为放权、接权的 次，通过建立评估体系、实行量
心目中，多是一件或某几件事情， 县级政府、主管部门、镇级政府 化测评、强化问责追究等方式明
不涉及行政执法权，但现行法律 应该明确各自的权限，作出正确 确了镇政府的责任范围。根据《启
法规对交办事项并没有做出限制 的具体行政行为，确保下放后有 东市行政问责暂行办法》和镇政