行政组织变革的动力和阻力分析

行政组织变革的动力和阻力分析
【标题注释】本文系作者所主持的国家“十五”哲学社会科学规划项目《乡镇政府机构改革的对策研究》中间成果。

【作者】金太军
【作者简介】金太军南京师范大学政治与行政学院公共管理系主任、特聘教授【正文】
一、问题的提出
行政生态理论认为，任何行政组织都不是一个绝对独立、自我封闭的系统。

它在运行过程中要经常地与社会环境相互影响、相互作用。

尤其是面对迅速变化和发展的社会环境，以管理社会公共事务为存在依据和基本职能的行政组织（政府）更必须不断作出相应调整和变革，以完善组织结构，提高行政管理效能。

那种静态的或完全不能适应形势变化的行政组织是难以维持的，因为持续变化的环境要求行政组织不断地改变其维持生存过程中新陈代谢所必须的输入与输出物。

例如，一个面临社会和公民需求不断增加的市场经济条件下的行政组织，如果它不能根据不断变化的环境要求获得它所需要的资源，如果它不能根据社会的需求，向社会提供它过去从未提供过的新的服务或公共产品的话，它就无法在新的环境中维持生存，更无法发展。

同时，随着关于行政组织神秘性观念的破除，人们已不再被动地应付行政组织的变化，而力图自觉地在环境的变化中对行政组织进行变革。

所以，行政组织应该是能适应外部环境的变化，在组织结构、功能和规模等方面不断作出变革和调整的高度灵活、充满生机和活力的行政组织。

否则，必然走向衰败。

于是，行政组织变革的重要性已为越来越多的组织理论家、行政学家所认同。

相比较而言，我国行政学界对行政组织变革，包括行政组织变革的动力和阻力，类型和方式等问题缺乏系统研究，这使得人们对现阶段政府机构改革的许多对策研究因缺少缜密厚实的理论支撑和逻辑论证而减弱了科学性。

有鉴于此，本文拟对行政组织变革的动力和阻力等方面作一基础性研究，以促进学术界对这一问题的重视。

所谓行政组织的变革，是指行政组织根据其外部环境的变化，及时地变革自己的内在结构，以适应客观发展的需要。

行政组织的变革是一种破旧立新的活动，即破除旧的组织结构和运营秩序，建立新的组织结构和运营秩序。

具体地说，这种变革可能是对一个行政组织内部一个或一个以上的组织成分进行更动，也可能对一个行政组织内的所有组成部分都进行更动，如组织目标、组织计划、组织结构的设置、组织的规章制度以及人员和技术等等。

应注意的是，对行政组织内的任何部分的变革都会影响和波及到行政组织的其他方面。

如行政组织目标的调适会带来技术、人员和组织结构的变化，而组织结构的变化又会影响到管理的幅度以及权力的分配与重组等。

因此，行政组织的变革往往是一个牵一线而动全身的极其复杂的过程。

然而，不变革的行政组织是没有生命力的，特别是现代社会随着生产力的高度发展、社会分工的细密、信息量的增大，社会环境正变得越来越动态，行政组织必须不断进行自我调整、更新、变革或与外部环境进行输入和输出的交换（注：齐明山：《公共行政的熵值效应——管理效率递减规律初探》，《北京行政学院学报》1999年第3期。

），以维持行政组织与环境的动态平衡。

行政组织若不能随环境改变而变革，就难以在与环境交换中保持健全发展的生态活力，并且反过来阻碍社会环境中政治及经济的发展。

但是盲目地变革同样不利于行政组织的生存和发展，甚至会使行政组织消亡得更快。

因此，对行政组
织的变革，必须有正确理论的指导、必须有计划有步骤地进行。

特别是必须冷净、客观地分析行政组织变革的动力和阻力，并在此基础上，增强变革的动力，减少乃至消除变革的阻力，保证行政组织变革有计划、有步骤地进行。

二、行政组织变革的动力
行政组织变革的动力就是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量（注：任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第32页。

）。

它是一个综合范畴，即推动行政组织变革的动力或动因是非常复杂的，归纳起来主要有以下几种类型：
1.环境的动因。

公共行政组织作为一个开放性的生态系统，必然要受到外部环境的深刻影响，环境的改变无疑是行政组织变革的主要的根本动因。

无论是一般社会环境、具体工作环境，还是团体社会环境（注：参见张国庆《行政管理学概论》，北京大学出版社1990年版，第80-84页。

）都会不同程度地直接或间接地影响到行政组织结构和功能的变化，推动着行政组织的变革。

特别是现代环境的变化速度越来越快。

环境的这种变化对行政组织产生了持续的冲击和影响。

如亚洲金融危机要求各国政府迅速改变金融政策，苏东剧变使各国及时调整对外关系，中国自1978年实行改革开放以来，经济体制和政治体制改革的不断深化要求行政组织作出相应的变革，等等。

2.职能的动因。

行政职能是行政组织存在的依据，行政组织是行政职能的载体或承担者。

因此，行政职能的变化必然引起行政组织结构的变化。

比如，我国政府过去对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理，各国营企业的产供销人财物等微观管理权都统于政府，造成以政代企、政企不分，这种经济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行业和产业划分的经济管理部门。

随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成，政府简政放权，转变职能，这就使得重新调整政府经济管理机构的设置成为不可避免的事情了。

3.目标和价值观的动因。

行政组织的目标反映行政组织的价值观和对客观环境的判断，是行政组织战略的凝聚点，而行政组织战略则是行政组织的内外因素如环境和机会，内部的能力和资源，管理部门的兴趣、愿望以及社会责任等的一种函数。

因此，行政组织目标的重新制定或修正，都将引起行政组织的变革。

美国战略思想家柯林斯说：“我们必须了解这一点，即使利益丝毫未变，组织像目标一样，也可能在一夜之间发生变化。

”（注：柯林斯：《大战略》，战士出版社1978年版，第22、27页。

）行政组织价值观的变化也具有同等重要的意义。

因为行政组织价值（观）是行政组织的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾，而目标的制定或修正本身是组织价值观念体系平衡的结果，价值观念方面的变化必然将引起目标的变化，并通过组织目标的变化对组织变革发生强烈的推动作用。

值得强调的是，价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力，它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力。

4.人事的动因。

组织与人事密切相关。

人事变动会影响到组织上变动。

这里所说的人事变动及影响包括两种情况：一是高级行政领导人的变动对行政组织的影响。

不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策，因此他总要对组织结构提出自己的特殊要求。

比如在西方国家，随着政府首脑的更换，经常发生政府机构的增减裁并。

我国也有类似情况，各级政府行政首长更换后也常调整机构。

二是人员素质的变化对行政组织的影响。

以高质量的行政人员为基础的行政组织将是一个精干、高效的组织，以低素质的行政人员为基础的行政
组织必然是一个臃肿低效的行政组织。

5.专家的动因。

（注：张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社1990年版，第87页。

）专家不一定是行政组织的固定成员，也不一定拥有正式的行政职务，但他们的丰富和先进的知识、理论和方法，有助于他们对行政组织的弊端以及组织变革的意义、步骤和前景作出科学的分析和论证，从而大大提高了行政组织变革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性。

正是从这个意义上说，专家是推动行政组织变革的特殊动力。

特别是日趋发达的网络社会中的电子政府更强调以知识和人才为中心的管理，更强调发挥行政组织内外有关专家学者在组织变革中的智囊作用。

6.科学技术进步的动因。

随着当代科学技术日新月异的发展，特别是电子信息技术、现代办公自动化技术，尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用，网络政府和电子政府的出现，促使行政组织作出相应的变革：(1)组织结构形态趋于扁平网络化，即行政组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更加具有有机性、灵活性和适应性；(2)行政组织规模趋于小型化；(3)行政组织权力结构走向分权化；(4)行政组织信息结构走向网络化、交互化；(5)行政组织管理方式趋于民主化；(6)行政组织办公趋于虚拟化；(7)政府组织内部技术和专家系统的功能更为凸显，甚至连行政组织本身都被看作是“学习型组织”（注：参见吴爱明、祁光华《政府上网与公务员上网》，中国社会科学出版社1999年版，第63-70页。

）。

三、行政组织变革的阻力
阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。

行政组织变革也必然遇到阻力，这是因为行政组织变革只能是一种“非帕累托最优”，它不可能做到使所有的人在同样的时间获得相同的收益。

从各国实际情况看，行政组织变革的确遇到了各种各样的阻力或抵抗力。

“任何变革社会生活组织、人际关系、决策体系的行动，都不会不走弯路和不需要付出巨大的努力”（注：米歇尔·克罗齐埃：《论法国变革之路——法令改变不了社会》，第50页。

）。

不弄清这种阻力的来源、性质和力度的改革是一种盲目的改革，因此，为了保证行政组织改革有条不紊地进行，有必要理清这些阻力。

尽管现实中许多阻力一时或事先难以认明，但至少在思想上应有所警惕。

一般说，行政组织变革的阻力主要有：
1.误解方面的阻力。

一个人一旦确立起自己的态度体系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。

人们对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，有时差别很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革（注：汪永成：《中国行政改革的阻力及其消解》，《云南行政学院学报》1999年第2期。

）。

加上行政组织变革前的信息沟通不够，更会引起一些有关人员的不满和误解，形成一些阻力。

事先消除误解之源将有助于改革与发展的顺利进行。

2.利益方面的阻力。

从实质上说，行政组织的变革意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配，因此必然会触动人的切身利益，进而形成不满和阻力。

比如：(1)在因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生不满，并可能形成阻力；(2)组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益，从而引起这些团体的不满，并形成阻力。

来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的，对此应当始终保持高度的警惕。

因为一般来说，当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时，人们就会对变革持反对态度。

3.成本方面的阻力。

行政组织的变革都要付出一定的成本，如果成本投资大于收效时，改革与发展就难以继续进行。

这里所说的成本投资主要指：(1)所需用的改革时间；(2)改革中所造成的各种损失；(3)所需用的财政经费。

美国利特尔咨询公司提出一个公式：C=(abd)＞X。

式中C指变革，a指对现状的不满程度，b指对变革后可能到达情况的概率，d指现实的起步措施，X指对变革所花的成本（注：参见孙彤、李悦《现代组织学》，中国物资出版社1989年版，第211页。

）。

此公式说明，是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素的乘积，要大于变革所花的成本，否则进行变革就得不偿失。

4.组织惰性方面的阻力。

对社会而言，行政组织在功能上是不可取代的，它们几乎没有竞争者和对手，没有能够代替它们的私人对应物。

它们几乎垄断了本领域的经验、知识和才能。

行政组织的成员是独此一家的专业人员，他们在本质上趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢。

而变革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此容易受到组织惰性的抵制和阻挠。

5.变革不确定性方面的阻力。

心理学研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。

变革的意义在“新”，即通过变革给组织带来某一方面的新观念、新技术、新设备、新结构、新环境、新任务、新行为、新格局、新利益、新结果。

但新的东西总是人们所不了解和不熟悉的，而对不了解和不熟悉的东西人们通常会产生程度不同的隐晦的不安全感，从而对变革持一定的观望和保留态度。

这种不安全感一般与守旧或稳妥的意识相联系，表现为由于担心变革可能带来的消极影响和前途未卜，比如失控、矛盾、冲突、后遗症，因而对改革不轻易认可（注：张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》，北京大学出版社1990年版，第276-277页。

）。

加上行政组织变革的复杂性，人们很难在变革付诸实践之前证明改革是有益的，更难对自己从变革中获得的预期收益进行精确计算，这容易造成人们产生不安心理，对变革产生疑虑，进而形成消极态度和抵触性行为，妨碍和制约变革的顺利进行。

6.习惯性方面的阻力。

行政人员长期处在一个特定的组织环境中从事某种特定的行政工作，就会在自觉或不自觉之间形成某种对这种环境和工作的认同和情感，形成关于环境和工作的一套较为固定的看法和作法，即习惯性。

这种习惯性建立在时间延续和动作反复的基础之上，逐步沉淀在他们的意识深层，一旦形成，就会在一个较长的时期内影响甚至支配他们的心理活动和行为。

除非环境发生显著的变化，否则他们通常总是按照自己的习惯对外部刺激作出反应，而行政组织变更本身通常意味着某种习惯性的否定。

因此，“不管一项建议有多少优点，叫人忘掉花在现在的系统中的血、汗和泪是困难的”（注：参见F·E·卡斯特和J·E·罗森茨韦克《组织与管理——系统方法与权变方法》，中国社会科学出版社1985年版，第678页。

）。

甚至有时人们在理智上明明知道变革将带来比现在更多的收益，但在情感上宁愿维持现在的办法。

当变革试图改变他们某种习惯性的时候，就会给他们带来强烈的感情震荡，容易失去公正地判断变革的客观尺度。

或者招致他们下意识的不良反应，产生抵制态度。

四、强化动力和减少阻力的路径选择
行政组织变革取得成功的关键在于，尽可能地不要让那些导致反对变革的因素发挥作用，最大限度地缩小反对变革的力量，使变革的阻力尽量降低。

在一定意义上说，行政组织变革的过程，就是增强动力与克服或减少阻力的过程。

其基本对策有以下几个方面：
1.客观分析变革的动力与阻力的强弱。

上面我们分别分析了组织变革的动
力和阻力，但实际上变革的动力和阻力并不是各自分开的，而是相互作用和影响着，形成一个错综复杂的力场，并在不断地保持着动态平衡。

对此，美国社会心理学家勒温提出运用“力场分析”的方法研究变革中的阻力，其要点将组织中支持变革与反对变革的所有因素，采用图示法进行排队，比较其强弱，然后采取措施，增强支持因素，削弱反对因素，推动变革前进。

力场分析法的理论基础是：对于任何一项变革，都存在着动力与阻力两种对抗力量，前者可以发动并维持变革，后者则阻止变革发生或进行。

当两种力量对等处于均衡时，组织不进不退，保持原状；当动力大于阻力时，变革发生并向前发展，而阻力大于动力时，变革受到阻碍，甚至有可能倒退。

运用力场分析法来研究变革过程很有好处：(1)要求领导者经常分析环境以及动力、阻力的强弱；(2)可以分清哪些因素是可以改变的，哪些因素是不能变动的，不要把过多力量耗费于无法控制的那些因素上，而集中全力于可以改变的因素上。

但是，有时增加变革的压力过大也会出现物极必反的结果。

例如，虽然一般来说管理者把一部分权力授予下层有不少好处，但是不少管理者却没有能成功地实现有意义的改变。

原因之一是一些管理者为实现预期的变革，急于求成地增加了许多推动变革的压力，使其打乱了力量的均衡。

因为增大推动变革的压力往往刺激了新的变革阻力的产生。

这一过程类似于气球充气，当充到气球不能承受的限度时，气球就会爆炸。

所以管理者应全面地了解变革的阻力和压力的相互作用关系，才能保持系统的稳定而不致发展到欲速则不达（爆炸）的地步。

2.精心设计方案，加强改革宣传。

运用科学的理论和方法认识现实中的问题，制定合理而完善的方案，是保证改革成功的基本前提。

一些行政组织改革未能取得成功的一个重要原因，就是没有一个科学而行之有效的改革方案。

同时，改革前的宣传工作十分重要，它可以起到安民告示和意见沟通的双重作用。

让人们在改革前就进行充分的沟通与讨论，这既有助于宣传改革的意义，清除人们的误解，又有助于制定合理的改革方案。

3.进行人事调整，做好组织保证。

实践证明，各国在进行重大的行政组织变革与发展之前都需要对行政组织中某些关键性职位进行人事调整，以便从宏观的组织体系上保证未来的改革与发展能够顺利进行。

但同时这种人事调整范围不宜过宽，以期最大限度地减少因改革和发展而带来的振荡。

4.提高普通工作人员对行政组织变革的参与程度。

社会心理学研究表明，参与组织管理和变革活动有多方面的作用，既可以吸收和集中普通工作人员的智慧，又可以增强他们的心理满足感和成就感，减少思想阻力，从而促进变革顺利进行。

普通工作人员参与变革活动包括共同选择和拟定变革方案，共同分享情报资料，及时将进展情况、取得成绩和存在问题公之于众，并加强思想交流和信息沟通，对出现的问题尽量采取民主协商的方式解决，从而尽量降低组织变革的阻力，推动变革前进。

5.正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理。

首先，行政领导者和下级人员形成对变革的共同的认识，认清变革的必要性和重要性，在组织内形成要求变革的强大力量，促使人们自觉去变革；其次，培养对行政组织变革的强烈归属感，领导者通过各种形式和途径在组织中形成“变革是我们自己的事，我们每个人都是变革中的一分子”的归属感，把“要我改”，变成“我要改”；第三，力争行政组织变革的目标与行政组织的共同目标最大限度地重合或协调，便于有效影响组织成员的态度与行为；第四，利用组织中良好的规范对抵制变革的个
别成员施加压力，迫使他们遵从组织行为。

尽量避免采取强硬措施，以免引来更强烈的抵制。

6.强化革新行为。

其主要方法，是要对表现出新态度、新行为的团体和个人给予积极的宣传和充分的肯定。

行政组织的宣传和肯定对于新态度、新行为的继续存在和扩散效用是十分重要的，其具体方法包括公开表扬、宣传报道、物质鼓励、提职提薪等。

对在行政组织变革中作出了突出成绩的团体或个人，还应当给予特别的宣传和肯定。

在这方面，行政组织的公开的变革态度和倾向性，尤其是组织高层领导人的公开的变革态度和倾向性，往往是克服或抑制变革阻力的一个重要因素。

7.折衷妥协。

在变革阻力较为强大且持久，而行政组织又必须进行某种变革的情况下，行政组织将不得不接受现实的压力，放弃较高的目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现，即折衷妥协。

这比完全不能实现变革目标还是进了一步。

在实践中，折衷妥协一般表现为行政组织迫于某一种情境压力而放弃某一目标，同时作为交换，而坚持和强调另一目标。

折衷妥协是完全必要的，在实际过程中，绝大多数行政组织的变革都存在这一现象，只是折衷妥协的程度和方式不同而已（注：参见张国庆《行政管理中的组织、人事与决策》，北京大学出版社1990年版，第240-246页。

）。

8.提高领导者的自身素质，完善领导行为方式，也对克服个人和组织方面的阻力有较大影响（注：参见李建设《组织管理学》，浙江教育出版社1987年版，第210-212页。

）。

行政领导者若作风正派、大公无私、秉公办事，具有较高的群众威信，他们的方行就易于对广大普通行政人员产生较大影响力和积极的心理效应，提出的变革主张也易于为他们接受和肯定。

反之，若领导者拉帮结派，搞不正之风，甚至以权谋私，则会引起广大普通行政人员的反感，加大心理差距，由他们提出的变革措施就难于产生积极反应，甚至引起抵触。

9.妥善安置因改革而受到冲击的人员（注：陈兆钢、李兆光：《行政论——现代行政学导引》，宁夏人民出版社1988年版，第338-339页。

）。

来自于因改革而受到冲击、或可能受到冲击的人员的抵制，往往是造成行政组织改革与发展活动夭折的主要因素。

因此在变革以前和变革之中都要慎重而妥善地考虑如何安置那些因改革和发展而被触动切身利益的人，同时，要设法使其中能继续工作的人员安心工作，以减少来自于利益方面的阻力，保证改革与发展的顺利进行。

这方面中国的历次机构改革积累了很多很多的经验教训（注：金太军：《减少阻力，增强动力》，《中国行政管理》1999年第11期。

）。

对此应认真加以总结。

10.采取正确的变革方式。

行政组织变革能否确定一个有效、合理的方式，直接决定了变革阻力的大小，进而决定了变革的成败与否。

根据客观环境的要求以及组织内部变革的迫切程度，一般有如下三种行政组织变革的方式可供选择：(1)革命性方式，即一举打破原状，抛弃旧的一套而断然采取新的办法。

(2)渐进性方式。

即采取逐渐演变、过渡的办法，在原有的框框内作些小改小革。

(3)计划性变革方式。

即采取系统发展、统筹解决的办法，在充分的理论准备和经验总结的基础上，拟定变革的方案，经有关人员共同研究，分析修改，建立变革的系统模型，确定解决问题的具体措施，然后一步步实施，最终达到行政组织高效化、最佳化状态，完成行政组织的任务。

总结行政组织变革的成功经验，人们发现：在以上三种变革的方式中，渐进性变革阻力较小，但不能触及行政组织内的根本性问题，而且时间缓慢、零。