政策议程

论政策议程构建中政府、大众媒体、公众的重要作用

姓名：陈玉翠学号：11011310

摘要：在公共政策的整个生命周期中，处于程序的第一步的应该是政策问题的构建，即政策问题的讨论与认定，这过程就是建立政策议程。政府作为公共利益的代表者与决策权力的行使者，在议程中议题的建立中如何促使与大众媒体、民众三方发挥各自作用极其重要。

关键词：政策议程、政府、大众媒体、民众

<一>序言

近年来，社会上出现的“焦点事件”通过媒体引起民众和政府的讨论与思考，积极地将话题上升到政策议程，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向，最后促使政府旧项目议程的改革。大众传媒与公众联合，共同形成强大的社会舆论压力，对政府提出政策要求，这样受到政府的重视，使得此问题进入政府的政策议程。在一个民主的社会里，公众的意见无疑应该成为公共政策制定时首要考虑的因素。但在现实中，公众总是处于政策过程中信息不对称的弱势的一方，且公众实际上处于原子化的分散状态，因此对政策过程的影响是十分有限的。而大众传媒所具有的巨大优势就在于它掌握着非常丰富的信息资源，既有关于社会问题的信息，又有关于官方行为及政策意向的信息。

在议程的构建过程中，媒体与群众的联系密切，厦门PX项目是

政府与民众互动的经典范例，其具体事件为厦门PX是个化工项目，投资逾百亿，但距离人口密集区过近，有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项，到2007年3月105名政协委员建议项目迁址，厦门PX事件进入公众视野，6月1日市民集体抵制PX项目，及至厦门市政府宣布暂停工程，PX事件的进展牵动着公众的眼球；从二次环评、公众投票，到最后迁址，地方政府与公民百姓，从博弈到妥协再到充分合作。

本文主要分析的政府、大众媒体、群众在政策议程构建的角色及其手段，并针对它们的作用提出相关建议。

二、文献综述

目前，关于公共政策议程建立的模型主要有两种，科布的政策议程建立的模型与约翰.W.金登的多源流分析模型。科布在区分公共议程与政府议程的基础上，以政策诉求的主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、政治动员型、内在创始型，其中外在创始型是由系统外的公民或社会团体提出，经阐述和扩散进入公众议程，再通过对政府施压进入政府议程；政治动员型是由政治领导人主动提出向政策意向，以政府议程为基点，以公众为对象，促使目标方案实施；内在创始型是政府系统内部人员或部门根据解决内部情况而提出的政策问题，在体制内的相关团体争取获得更多支持，企图排除公众的参与性。需要指出的是，任何政策议程的建立都是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果，由于复杂性纯粹的政府议程和公众

议程在现实中很难实现，且两者表现为不同政治力量的不断组合与分化。第二种多源流分析模型，其建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上，问题流主要讲述问题如何被认知以及定义，主要包括三种途径；政策流主要与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关；政治流与政治问题解决方案有关。在金登的模型中，提出了政策窗口的概念，当事件具有高度关注度并且产生强大的政治流的时候，政策窗口就会打开。另外，外溢现象也影响政策议程的建立。多源流理论具有包容性与综合性，但其研究只局限在少部分政策领域，如卫生和运输。

综上两种模型，它们都存在着相似的点，两者都描述了政府与外部之间的联系，但由于政策问题的构建本身就是一项非常复杂而繁重的政策制订环节，并不是根据模型就能清晰地说明得了的。

在中国，仍然存在部分以政治领袖主导的政策方案出台，其利弊关系也相当明显，一位具有较好的远大谋略的领导者相对较易提出一项符合政府与民众的利益的方案，但每位政治领导人都具有其集团代表的利益，容易造成集体利益为个人利益服务。另一方面，近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到正式议程的设置与调整。传媒的议程设置功能有三个层次，第一是大众传媒报导或不报导哪些"议题"，第二是大众传媒是否突出强调某些"议题"，第三是大众传媒如何对它强调的"议题"进行排序。大众传媒虽然不是正式的权力，但对政策过程有着很大的影响，能对政府行为构成直接的舆论压力。

<三>产生背景

随着民主政治的发展，政治生活的参与者日益多元化。相应地，作为对社会价值进行权威性分配的公共政策，其参与主体也日益多元化。多元主体互动模式的演进与发展是执政党自身理性化和外部压力双重作用的结果。概括地看，多元主体互动模式的萌发源于以下几方面的驱动力：

(一)新型社会发展模式初步显现

进入新世纪，中国共产党顺应社会发展趋势，适时调整发展主题，逐步突破传统发展模式，努力实现从“以GDP为导向”、只关注经济领域的一元化发展向着以人为本、注重经济社会全面发展的方向转变，开启了超越发展型国家的转变历程。同时，执政党和政府积极回应新兴阶层生长和社会利益分化的国情变化，在构建和完善政治参与机制的基础上，不断提高理论发展和政策创新意识，以更加广泛的利益代表性来维护、开发和增强社会整合能力，从而为多元主体互动模式的发展创造了条件。分析当前的政策议程设置活动可以发现，虽然执政党及其权力精英仍然是主导性力量，但是与之前权力精英在提出改革议题和形成政策议程过程中拥有比较强的自创性不同，新模式下权力精英在推动议程形成的过程中开始强调与外部力量的互动性与相融性，比较多地通过新闻媒体等舆论工具释放决策意向，吸纳外部的反馈信息的方式来提升政策议程创建的有效性，这正是政策议程设置模式演进与发展的体现。

(二)公众参与意识和能力显著增强

伴随着利益多元化趋势的发展和政治民主化进程的推进，公众不再满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体介入公共政策形成和执行乃至评估的全过程，以确保政策能够充分反映自己的利益诉求。近年来，在医疗卫生改革、房地产调控以及个税起征点等方面的政策议程设置中，普通社会公众积极表达利益的意识越来越强烈，在一定程度上促进了公共政策质量的改善。因此，体制外行为主体参与意识和能力的增强是多元主体互动模式发展的外部驱动力。

(三)民意表达与输入平台渐趋完善

渐进式政治改革的累积效应在90年代后期和新世纪之初伴随着社会转型的加速越来越明显地呈现出来。外部力量发展客观上要求执政党和政府必须建立规范化、制度化的政策参与方式，使不同的利益群体按照法定程序充分表达利益要求，通过产出高质量的政策产品为社会发展和政治稳定提供有力保证，从而防止制度外渠道的利益表达因为难以进入决策系统而走向失控。为此，政府进一步加快民意表达与利益输入制度平台的建设，特别是提升了政务信息公开的力度，为社会公众能够及时获知政策动向，提高参与的针对性提供了有利条件。信息技术的发展则为公共舆论的形成提供了独立于传统媒介的手段，尤其是借助于互联网这个信息交流的平台，传统治理过程中体制内外信息高度不对称的现象有了很大程度的改善。同时，随着《政府信息